金融改革难在金融体制改革

3月16日,已执掌中国人民银行10年之久的周小川再度被任命为行长。在这之前,周已达到65岁这个强制退休年龄,再加上他并未当选为第十八届中共中央委员,这一切似乎都预示着他即将卸任。然而在“两会”期间,周小川当选为全国政协副主席,得以绕开上述两个限制,破例留任央行行长一职。

周小川的留任被金融界大多数人视为利好消息,自2002年12月出任央行行长以来,他在其十年任内作出了有目共睹的改革工作,扩大了中国金融业的市场化程度,他的留任是政策稳定和改革继续深化的信号。然而,尽管经过多年改革,政府权力仍然是涉入中国金融的头号力量,也是唯一可以轻易动摇全局的力量。

撬动经济的国有控股

经过2003年以来的十年金融改革历程,1997年第一次全国金融工作会议确定的“提升国有金融主体的竞争力和盈利能力”的改革目标已完全达成,甚至可以说已经远远超出了原定目标,但新的问题却随之产生,并且比国有金融主体的原有弊病更加难以革除。

在1995年央行公布的贷款分类方法将逾期贷款、呆滞贷款和呆账贷款归为不良资产时,四大国有银行的不良资产率(加权平均)被学者估计为21.4%,并且在直到2000年的五年间逐年递增。与之相对的,2011年,中国工商银行将不良资产率控制在了1%以下,四大国有银行里最为不佳的中国农业银行也达到了2%附近。

不过,这未必是一个值得普通人欢喜的成绩,它的达成离不开财政的大规模注资,离不开1999年来数次不良资产剥离,也离不开贷款余额的快速扩张。

以农行最近的一次大规模不良资产剥离为例。2008年11月21日,经财政部批准,农行以2007年12月31日为基准日,按账面值剥离处置不良资产8156.95亿元。其中,央行以等额免息再贷款置换了1506.02亿元,其余则形成应收财政部款项,自2008年1月1日起按3.3%的年利率对未支付余额计息。经过剥离,农行的不良贷款余额由2007年末的8188.53亿元降到2008年末的1340.67亿元,不良贷款率则由原本令人担忧的23.57%,降到了4.32%。

成立于1999年的华融、长城、东方和信达四大资产管理公司更一度是隐藏国有商业银行体系不良资产的头号收纳箱。1999年、2004年和2005年的三次大规模国有银行不良资产剥离,累计向它们转移了约3.5万亿元的不良资产,而这种转移也同样只是从名义上改变了风险的负担者而已。

国有银行并没有因为这些剥离的存在便不把不良资产放在心上;相反,2001年初政府给四大国有银行下达了每年把不良贷款率减少2个百分点的死命令。这一艰巨任务自然被层层摊派直到下面的支行,于是“技术处理”往往成为一个完成指标的必需操作。除了放宽借新还旧的担保要求、债务重组等并不削减风险的不良贷款转化,多收少贷也是惶恐不良资产增加的基层经理们常用的手段。

进入21世纪后,民营经济在中国经济中起到的作用增强,国有银行也得以逐渐甩掉它们原本背负的贷款补贴亏损国有企业的负担。尤其在中国经济以超过10%的速度增长的2003-2008年期间,信贷的快速扩张起到了稀释不良资产的作用。例如,2007年中国银行业不良资产为12648亿元,只比2005年减少了485亿元,然而因为贷款规模从2005年的15.2万亿元扩张到了18.8万亿元,使得不良资产率从原来的8.6%下降到了6.7%,乍一看是一个很不错的成绩。如果没有上述那种控制不良资产的死任务,这种稀释效果或许还会更好。


由于政府规定的存款利率上限和贷款利率下限让银行享受到3%的利差,信贷扩张几乎意味着利润的增加。以工行为例,它2002年的净利润是61.7亿元,2003年则为21.1亿元,对应的资产回报率分别为0.13%和0.04%,远远不如招商银行、上海浦东银行等高于0.4%的资产回报率。然而,2011年,工行的净利润已膨胀到2084.5亿元,对应的资产回报率则为1.44%,超过了除招行(1.47%)之外的一般股份制银行,而招行之类在资产规模上显然远不能同工行相比。

并不能说四大国有银行自身毫无改进之处。早在20世纪90年代后期,除农行之外的三大行便先后与外资金融企业建立了合作关系:建行是先行者,它在1996年便与美国摩根斯坦利公司合资组建了中国国际金融有限公司;1997年,工行也与香港东亚银行联手收购了英国西敏寺银行亚洲有限公司;改革开放之初便涉足香港资本市场业务的中国银行则在1999年与英国保诚集团合资成立了资产管理与信托公司。这些对外合作除了开拓它们本身的业务外,也提供了学习外企多年浸淫金融市场的经营和管理经验的机会。

另外,国家持股体制的变革也为国有大型金融机构的市场化经营提供了助力。2003年底,国有独资的中央汇金投资公司成立,它的职能即为对国有重点金融企业进行股权投资,并对它们行使出资人权利和履行出资人义务,并不干预它们的日常经营活动。成立之初,汇金公司即注资了中国银行和建行,2005年4月注资工行,到2008年11月注资农行后,它成为持有建行和中国银行50%以上股份的第一股东,持有工行和农行的股份也略多于财政部,成为了中国国有金融机构最主要的出资代表人。不同于财政部金融司,汇金公司仅派驻董事,不直接干预四大银行的人事任命等管理工作,管理风格要放任许多。

尽管如此,四大国有银行仍然与普通的金融市场主体相去甚远,并且由于它们的盈利能力大增,反倒成了饱受诟病的垄断巨无霸,因为员工服务态度备受抨击,工行的简称ICBC也被人们戏谑为“爱存不存”。对于四大银行的管理层而言,能否在仕途上更进一步是比商业业绩更值得追求的目标,这就使得他们在作出放贷规模等关键决策时更多考虑政治风向而非市场需求。

国有独资改为国有控股并不能改变国家作为金融业主要出资人的权利与义务,金融专家陆磊撰文指出:“超过100万亿元的银行业总资产无疑都可以认定为准国有资产,其对应的负债当然成为国家的或有负债。面对相当于年度GDP两倍的或有负债,其他任何一种衡量政府负债的指标都显得不那么有说服力。”

分业监管的“一行三会”

从中央建政初期到改革开放之前,中国实行大一统的金融体制,中国人民银行集储蓄、工商信贷和货币发行等多项职能于一身。中国人民保险公司作为唯一的保险公司几乎没有国内业务,而证券业则被视为是资本主义的产物而完全被取缔。这种金融体制下并无什么监管可言,银行的信贷计划和现金计划都由层级的命令进行管理。

20039月,银监会、证监会和保监会召开了第一次监管联席会议,通过了一个“三会”在金融监管方面分工合作的备忘录。

至今,“三会”间的协调配合仍在这一备忘录的指导下进行。主要工作机制是将三会向其监管对象收集的信息和数据进行汇总,编制报表并按有关规定予以公布。三会亦商定每季度召开联席会议对具体专业监管问题进行磋商。

但这种协作机制将央行排除在外,并且只是一个松散的协议性文件,约束力不强,若放开混业经营,它是无法适应的。

另外,尽管三会都为国务院直属的正部级单位,但却属于事业单位,而非行政机关,它们的这种处境十分尴尬,使得三会的工作开展在法理上难以自圆。根据《行政许可法》,三会只能以自己的名义行使其被相关法律法规授予的行政许可权,而无权将它委托下放。而《行政处罚法》则没有授予非行政机关创设行政处罚的权力,这使得三会在其规章里多处设立的警告、罚款等缺少法律依据。

不少学者提出了诸如设立统一的“金融监管局”或由央行进行总体负责等综合监管建议,但是这类改革的实际进展却问题不少。对这些提议最感兴趣的是财政部,它欣然提出组建“金融国资委”,集中“管人管事管资产”。这意味着回到汇金公司出现前那种财政部管国有商业银行的模式,且将监管权力直接赋予了担任出资人的单位,无异于开历史倒车。

不够独立的货币执掌者

中国人民银行是在1984年才开始明确中央银行地位的,1995年颁布的《中华人民共和国人民银行法》则确立了我国的中央银行体制。

根据《人民银行法》规定:“中国人民银行依法独立执行货币政策,不受其他任何部门、地方的干涉。”也就是说,人民银行只是一个货币政策的决定者,而非制定者。不过,《人民银行法》确实授予了相对于财政部、其他部委及地方政府的独立性,它以明确的条文割断了人民银行与这些机构间的直接融资关系。

那么,我国货币政策又是从何而来呢?不少人都听说过美联储的“联邦公开市场委员会”(FOMC),知道中国也有自己的货币政策委员会,通过对比这二者的职权便不难大致了解中国人民银行的独立程度。

19974月,国务院颁布了《中国人民银行货币政策委员会条例》,规定货币政策委员会为“中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构”,也就是说,它只是一个建议者,最终决策者仍然是国务院。人民银行关于利率、汇率、货币供应量的重大决策均要上报国务院经总理批准,尽管它可以使上报的方案在技术上难以否决,总理及副总理的态度对货币政策的影响仍然是举足轻重的。

相较之下,FOMC可谓将货币决策大权牢牢地掌握在自己手中。也正因为如此,FOMC成员的表态往往引起市场波动,联储主席的讲话更足以使金融市场骤升或骤降;中国货币政策委员会的成员则一般没有这样的影响力。

在成员构成上也存在着这样的差别。中国货币政策委员会的成员最初为11人:央行行长和两位副行长、经贸委副主任、发改委副主任、财政部副部长、外管局局长、证监会主席、四大国有银行行长中的两位、一名金融专家。2000年,保监会主席加入委员会,2001年又加入了国家统计局局长。20034月,国务院对货币政策委员会进行了改组,改组后的委员会仍为13人,其中少了经贸委副主任和四大银行的两位行长,三个空缺分别由国务院副秘书长、银监会主席和银行业协会会长填充。20103月起,金融专家人数增加到3人,目前委员会成员为15人。

可以发现,这个委员会始终都没有被央行系统甚至金融系统的“自己人”完全占据,除了国务院副秘书长,发改委、财政部这两个利益相关部委也始终占有一席之地。因为委员会并无决策权,其成员也就没有所谓投票权可言,至于对货币政策的影响力也不是一定的。

FOMC的现行成员构成机制则已经实行了几十年,其有投票权的成员为12名,其中联邦储备委员会的七名成员(包括联储主席、副主席和另外五名委员)以及纽约储备银行行长为固定成员,另外四个名额则在其余11名地区储备银行行长中轮换,任期一年。这些成员在货币宽松等关键问题上的立场尤其鲜明,近些年美联储连续推出QE,反对宽松政策的鹰派成员还因为活跃表态被捧为媒体明星,他们各自的态度也成为市场研究对象,并结合任期安排预测联储未来政策走向。虽然他们内部立场对立,但无一不是联邦储备系统的人。

中国人民银行前行长戴相龙曾表示:“(央行)独立是相对的,是在国务院领导下保持相对独立性。”人民银行并没有什么政治上的独立性可言,再加上国有银行在中国金融体系中占有的巨大比例,以及监管系统独立于央行的事实,使得央行的技术独立性具有了重要的意义。由一个有名望、有经验的强人执掌人民银行,对于中国金融改革有不小的正面影响,周的留任几乎是早就注定。



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