税收立法权的归属博弈

3月17日,十二届全国人大一次会议闭幕,在本次会议收到的全部401件代表议案中,由来自山东的人大代表赵冬苓提出、获30余位代表联名签署的《关于终止授权国务院制定税收暂行规定或者条例的议案》,被媒体和网民等评价为今年两会最有价值的议案之一。

该议案认为:全国人大将大部分征税权授予国务院已将近30年,目前中国仅有3个税种由全国人大制定法律,其他的税种都是由国务院制定的暂行条例来征收,2012年,全国税收已突破10万亿元,税收立法权必须收归人大。

税收立法权这个已经存在近30年的争议之所以关注度突然爆发,无疑和近年来中国一系列税收政策变化有关。虽然中央一直表示在推动结构性减税,但是企业和纳税人的感受并不明显,中国税负痛苦指数依旧居高不下。

一方面,房产税试点准备扩大,二手房交易差额开征20%个税,财政部研究消费税扩围方案,环境税、遗产税正在研究征收等消息不断加重人们对私人财产保护的担忧。一方面,经济增长放缓的大背景导致各地过头税泛滥,各种匪夷所思的税费名目被曝光,展示着中国税制及征管的混乱程度。

在专业人士看来,中国当前所有税收问题都有一个共同的根源,就是税收法定原则的缺失。税作为人民自愿让出的一部分私人财产,目的是换取政府提供必要的公共服务,理应由出钱者而不是花钱者通过立法来确定。而作为民意的代表以及最高国家权力机关,全国人大已将税收的立法权拱手出让且不闻不问近30年。

立法权的旁落

所谓税收立法权,是国家最高权力机关依据法定程序赋予税收法律效力时所具有的权力,具体包括税法制定、审议、批准、颁布、实施、修改、补充和废止等权力。

在发达国家,税收法定是最重要的原则之一。税收立法权是国会、议会等代表该国民意的最高权力机构独享的权力。一个税种的开征、废止,哪怕仅是微调,都不是一件容易事,需长时间大范围的公开讨论甚至打架才能确定。如果不能获得通过,政府即使面临破产危险,也不敢强行推进。

不过在中国,长期推行计划经济的年代,税收法规明显落后。改革开放以后,市场经济得以推进,税收的重要性越来越凸显,在这种情况下,出于效率的考虑,中国选择了由全国人大授权行政机关立法的形式。

1984年9月,在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中,全国人大常委会通过了《授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,授权国务院拟定有关税收条例。

1985年4月,全国人大又通过了《授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,授权国务院对有关经济体制改革和对外开放方面的问题,可制定暂行规定或条例,并报全国人大常委会备案。

1985年的这次授权,进一步扩大了国务院的权力范围。所以虽然1984年的授权在2009年被废止,但税收立法权还是掌握在行政机关手中。也正是这两次授权,导致全国人大税收立法权旁落28年之多。

这种空白授权,相当于空头支票,立法部门代表在支票上签了字,而金额却空着,让行政部门随意填写。其直接后果是,造成了税种和税制的混乱。

中国到底有多少种税,查询中央与地方、官方与民间的不同资料可以发现,竟然没有统一答案。根据2010年7月《羊城晚报》的报道,当时,财政部网站、国家税务总局网站和北京市地税局网站统计的税种总数分别是19个、20个和25个。目前,上述三个网站已将公布的税种数量统一为19个(其中固定资产投资方向调节税暂停征收,故实为18个)。

因此,有专家认定中国的税种远少于美国等西方发达国家,将其作为反击中国税负高的依据。实际上,这完全是由于中外税种划分方式不同造成的,在每一个税种之下,又被细分为若干税目和税率。

例如,消费税这一税种下共有烟、酒及酒精、化妆品、成品油、小汽车等14种分类,其中小汽车消费税下又分为乘用车和中轻型商用客车两类,乘用车下面又按照气缸容量划分为7种不同税率。而营业税则包括交通运输业、建筑业、金融保险业、娱乐业等9个税目,税目之下还有更具体的划分。上述很多小税目,在美国都被划分成单独的税种。

另外,由于税种性质设置模糊,给地方税务部门留下“自我发挥”的空间,诞生了很多“编外”小税目。有网民曾将媒体上出现过的铸币税以及社保税、月饼税、馒头税、房产加名税等各种地方上出现的税目统计在一起,认为中国税种多达40余种。

目前,中国的税收法律体系由《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》3部实体法,《增值税暂行条例》等约30部行政法规以及《增值税暂行条例实施细则》等50余部行政规章等规范性文件组成。也就是说,按照官方公布的18个税种来看,仅有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种是依据全国人大立法征收的,其余15个税种,均来自国务院通过的暂行条例及试点规定,比例高达83.33%。

税收立法权长期由行政机关控制,还造成了行政权力快速膨胀。政府财政收入急速增长,远超国内生产总值,城镇居民、农民收入等的年增长速度,导致“国富民穷”。

据耶鲁大学金融学教授陈志武计算,1995年至2007年间,政府财政收入年均增长16%;国内生产总值年均增长10.2%;城镇居民可支配收入年均增长8%;农民纯收入年均增长6.2%。到2007年,政府财政收入增加5.7倍,城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别只增加1.6倍、1.2倍。

另一方面,收多少钱、收了钱怎么花都由政府说了算,政府难免有多向民众征税的冲动,在经济不景气的年份,过头税、重复征税、税费不分的情况愈发严重。而花钱不必接受监督,则政府没有财政公开的压力,导致政府收入与提供的福利不对等,以及财政浪费的情况越来越严重。

4月起,已经有部分城市开始贯彻国务院今年最新提出的关于房地产市场调控的“国五条”,对二手房交易差额征收20%个税。关于这一税种和税率的调整,既未通过法律途径,也没有经纳税人同意,仅凭一纸文件就开始执行,其草率和随意的程度,引来不少反对。要求人大收回税收立法权的呼声,自然获得更多关注。

立法权收回的法律障碍

要实现人大对税收立法权的收回,首先应从法律本身入手。因为所谓税收法定,这里的“法”专指法律,不包括政府制定的行政法规。

然而一个令人尴尬的现实是,法律相关规定的缺失,是人大恢复行使该权力的主要障碍之一。中国绝大多数税收立法权掌握在国务院及其所属的行政部门手中,由花钱人而不是出钱人决定收多少税。

我国《宪法》第五十八条规定:全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。而2000年通过的《立法法》第八条也规定,对基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度等事项,只能制定法律。

不过,这些条文并不足以维护人大的税收立法权。《宪法》第五十六条规定:中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。除此之外,对税收法定原则只字未提。这种只规定了义务,没明确权利的条款,在中国成立以来的四部宪法中均未作改进,不得不说是《宪法》在税收方面的重大缺陷。

反观世界上其他国家,很多都在宪法中对此有明确的规定。法国宪法第34条规定:各种性质的赋税的征收基础、税率和征收方式必须依据法律规定。日本宪法第84条规定:新课租税或变更现行租税,必须有法律或法律规定的条件为依据。马来西亚、新加坡、印尼、约旦等国的宪法也强调“非经法律规定,不得征税”。

由于宪法的相关缺位,《立法法》就成为判断税收立法权归属可依据的最高级别法律。该法第九条明文规定,有事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院根据实际需要,先制定行政法规。

如此,人大授权国务院制定税法,就取得了法理上的合法性和合理性。

另外,长期以来,法律都只单方面强调公民纳税的义务,强调税收的强制性、无偿性和固定性。虽然2001年修订的《税收征收管理法》增加了知情权、保密权、申请税收优惠权、监督权等有关纳税人权利的内容,但是并没有具体规定如何保护上述权利,被认为存在缺陷。

其实,人大收回税收立法权的主要依据,也在《立法法》中有明确条文。该法第十条规定,授权决定应当明确授权的目的、范围,被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力;第十一条规定,授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后,相应立法事项的授权终止。

如此,以这两条规定衡量当年的授权,可以发现,两次授权均无特定目标、无指定范围,也未规定期限,在《立法法》实施后理应失效。另外,目前的增值税、营业税、消费税等重要税种,都是依据1993年通过的暂行条例征收的,此类已经暂行了超过20年的税种,制定法律的条件早已成熟,应该尽早由人大立法。

利益博弈

人大收回税收立法权的另一障碍,来自于不愿放弃既有利益的行政部门。

目前,中国制定税法的程序是:由国税总局草拟议案,经财政部会签后送国务院常务委员会审议通过,国务院再以提案形式提请全国人大常委会审查,经半数以上委员通过后,以暂行条例等形式公布实施。显然属于弊端重重的部门立法。

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