专项转移支付“问题资金”如何改革

调整专项转移支付被认为是重新划分中央与地方财权、事权,也是中央政府不久前提出的盘活“财政存量”的重要手段。

2013年5月,国务院常务会议将缩减专项转移支付作为今年推进的经济体制改革9项任务之一,财政部部长楼继伟在作《关于2012年中央决算的报告》时,明确将逐步取消不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目,将部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目下放地方管理,对部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目予以整合,进一步提高资金使用效益。

6月底原本是《国务院机构改革和职能转变方案》中承诺的缩减专项转移支付的任务期限,时间已过,却没有什么实质性的动作。据相关媒体报道,由于部门阻力,财政部编制的相关方案尚未获批。

调整专项转移支付被认为是重新划分中央与地方财权、事权,也是中央政府不久前提出的盘活“财政存量”的重要手段。2012年全国财政决算数据显示,2012年,中央对地方专项转移支付接近2万亿。改革能否取得突破,可谓兹事体大。

不愿放弃的审批权

“增加一般性转移支付,缩减专项转移支付,主要是解决不公开透明、资源配置不合理的问题,有序规范部门的‘二次分配权’。因为专项转移支付都是各部委自己在执行的,财政权原本应该由财政部统一行使支配,但专项转移支付这部分的权力其实是被各部委分割了。”北京大学财税法研究中心主任刘剑文对《南风窗》记者说。

作为一种财政平衡制度,转移支付是基于1994年分税制以来地方财权缩小的背景之下,鉴于各级政府的收入能力和支出需求不一致,中央通过政府间财政资金的转移,实现各地公共服务水平均等化。目前,2/3中央财政收入是通过转移支付给地方。其中,一般性转移支付主要服务于中央的特定政策目标,由财政部预算司进行统筹、安排,主要是弥补地方财力缺口。地方在使用这部分资金上,有较大的自由裁量权。而专项转移支付的审批则分散在各个部委。各部委批复了相关项目后,再由财政部在相应部委次年的预算中进行拨付。这部分也被称为“戴帽资金”,必须专款专用。

近年来的专项转移支付涉及基础设施、农林水利、国土气象、教育科技、医疗卫生、社保等多个领域,与此相对应的则是发改委、教育部、科技部、农业部、卫生部等相关部委的审批权和地位。专项转移支付的缩减首先意味着要对部门的“固化利益”动刀,改变多头管理的局面。

“财权是改革的焦点和神经,专项转移支付涉及到了很多关系,是一个多重利益的博弈。首先是中央和地方之间的关系,其次是行政机关之间的关系,第三涉及国家和纳税人之间的关系,第四则是行政机关与立法机关之间的权力,可以说是牵一发而动全身。核心问题还是在行政机关之间的关系。”刘剑文认为,专项转移支付改革首先面临的是财政部与其他部委之间的关系问题,对掌握审批权的部门来说,肯定不愿意主动放弃。

审计署曾经发布报告披露,中央参与转移支付资金分配的部门多达37个。自2006年以来,不同领域的专项名目加起来通常超过200项。由于一般性转移支付是按照公式化的分配办法,中央转给地方的资金有着复杂的计算公式,所以跑部不跑部并不影响分配结果。而专项转移支付则完全灵活分散于中央各部门,地方能拿到多少,很大程度上取决于公关能力和与上级部门的“亲疏关系”,因此催生了广为诟病的“跑部钱进”现象,成为权力寻租的“重灾区”。

事实上,专项转移支付多年来一直面临改不动的局面。早在2006年,财政部就已经提出要对现有转移支付进行必要的清理整合。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目,予以取消;对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合;对每年数额固定,且分配到各省数额固定的项目,调整列入财力性转移支付。当年,专项转移支付达4411.58亿元,共计213项,一般性转移支付4731.97亿元,两者比例接近1比1。专项转移支付比例过大引起的问题开始受到决策层的重视。次年,财政部明确表示,以法治化、透明化为方向的《财政转移支付暂行条例》已基本完成,将在2008年正式出台。然而,随着2008年的大规模经济刺激计划的上马,转移支付改革进入了迟滞期。

专项转移成“问题资金”重灾区

2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大,超过一般性转移支付。2009年达到了近年来的最高点52.5%,大量中央财政资金通过立项、审批的模式经过国家发改委和相关部委间协调,最后由财政部拨款。从2010年比例开始逐渐回落,但仍然保持着相当大的规模。2012年,中央向地方转移支付的预算数额为17386.26亿元,而实际执行数额则为18791.52亿元,2013年的中央预算报告中,中央对地方总体转移支付中,专项转移支付占到44%,比2012年执行数下降约3%,但绝对数字仍然比上年增加2.5%。

占比过重、涉及面广,中央大笔资金层层下达,虽规定专款专用,但监管起来难免鞭长莫及。“以教育专项资金为例,财政厅教科文处占一部分,基建处占一部分,企业处还占一部分,其他各个口都有一点,各处汇总后,才能算出来专项执行的情况,而且各个处的统计口径都不一样,最终的数字也不一定严丝合缝。审计的时候完全靠的是指标文件,就是看财政部门下拨了多少钱,具体分到了哪些科目、市县,还有就是看时效性,比如,为什么中央1月份下拨的钱,3月份才花。另一方面就是看资金是否被挪用。”甘肃省财政厅一位不愿具名的人士表示,审计只要不违背《预算法》和相关的经济法律就行,审计单位和被审计单位是相互博弈的关系,就看谁能把谁说通,账目本身没有什么算头。

监管乏力使得专项转移支付成为“问题资金”的重头。根据审计署最近发布的报告,285项专项转移支付中,有25项因投入市场竞争领域、投向交叉重复等需要清理整合。抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现,至2012年底,这些地方当年收到的420.92亿元中央专项资金中,42%的资金结存在各级财政或主管部门。同时,拨付到项目单位的资金有7.73亿元被虚报冒领、挤占挪用。

财权和事权匹配

对于地方来说,增加一般性转移支付的比重无疑是利好消息。作为主要接受转移支付的中西部省份,对待专项资金的态度似乎颇为纠结。一方面,能够争取到多少中央资金往往与政绩考核相挂钩,不能不去争取;而另一方面,“戴帽资金”又让地方束手束脚,对其施政能力形成了干预。

完整内容见相关杂志

  • 【转载请注明来源】 本文链接:http://www.51fenghuang.com/news/caijing/2274.html【责任编辑:凤凰周刊】
  • 部分信息来源于网友读者分享,如有不良或侵权信息,请书面联系纠错
  • 阅读排行