分税制改革将何去何从

对中国政治经济格局影响至深的分税制,正处于这一制度建立二十年以来最为关键的十字路口。

分税制究竟是分钱还是分权?分到哪一级?财权是收还是放?事权又该如何重新划分?在更为复杂的背景下,新的改革已箭在弦上,但何去何从仍深陷争议。

2013年8月12日,前国务院总理朱镕基的新书《朱镕基上海讲话实录》正式出版发行,让这位“经济沙皇”主持完成的一系列经济改革再次掀起讨论热潮。而其20年前操刀的最重要的改革——“分税制”,正处在这一制度建立以来最为关键的十字路口。

1994年的分税制改革,被财政部财政科学研究所副所长刘尚希称为“中国改革历程中的经典之作”,它结束了之前财政体制摇摆不定的局面,其框架和规则延续至今。更重要的是,它将中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救出来,开启新的中央“集权”时代,奠定了此后中央与地方关系格局。但二十年后,随着中国政治经济的现实变化,这一制度的弊端日益显现,也使再次启动财税改革的呼声不绝于耳。

而新一届政府正在力推的“营改增(指营业税改增值税)”改革,被普遍认为将倒逼分税制改革。因为营业税本是地方重要的税种——收入占其40%,改成大部分由中央拿走的增值税后,地方少了一大块收入,这无疑就将逼得现有的分税制财税体制不得不改变。

多位专家学者告诉南方周末记者,目前相关中央部委正在酝酿财税体制改革的总体方案,将作为十八届三中全会后的“顶层设计”内容之一。

不过,虽然新一轮财税改革已箭在弦上,但目标和路径,各界却仍在争论之中。

分钱还是分权

地方的钱总数少了不行,地方的钱中自己收的部分太少了也不行,分税制改革这两个条件都得满足,既要分钱也要分权。

这些年来,分税制引起的一大争议焦点在于,是否应该坚持分税制的基本原则——财权与事权相匹配。

社科院财经战略研究院院长高培勇最近参加了两个涉及财税体制改革的学术研讨会,会后他有感而发地写了一篇题为“新一轮财税体制改革必须坚守分税制”的文章,提出“一个根本性的问题”:改革的方向究竟是继续坚持“分税制”,还是重新回到“分钱制”?

在高培勇看来,当年“分税制”所改革的,正是以统收统支、财政大包干为代表的“分钱制”,但后来改革却经历了两次倒退——2007年中共十七大报告将“财权与事权相匹配”改为“财力与事权相匹配”;2011年预算法修订时用“支出责任”替代“事权”。

“财力和事权分别处于‘钱’和‘权’两个不同层面,现实中的操作便如同分居在不同楼层的两个人,很难匹配。后来又把‘事权’降格为‘支出责任’,由两‘权’层面的匹配退居为两‘钱’层面上的匹配。”他写道,“现行的财税体制同本来意义上的分税制财税体制的距离不是拉近了,而是更远了。”

高培勇担心,地方财政可以独立组织管理的收入规模及比例急剧减少,地方财政支出越来越依赖于中央财政的转移支付。倘若此种安排长期化、体制化,各级地方财政将由于失掉相对独立的收支管理权和收支平衡权,而在事实上彻底沦落为“打酱油财政”。

高所批评的“财力与事权相匹配”原则最早的提出者,是刘尚希。

刘尚希提出这个改变,来自基层调研。他对南方周末记者回忆说,2006年他去陕西一个贫困县考察,这个县是西安的水源地,为保护水源而限制它发展工业。当时县里官员经常抱怨“事权与财权相匹配”的分税制基本原则。于是他问县委书记:如果财权都交给你,把现在中央和地方在本县的所有税种都交给你收,够花吗?书记回答:还是不够。

这番对话触动了刘尚希,他开始对此进行调研。后来他得出结论,财权与事权相匹配有着严格的限制条件,即辖区内经济发展水平的同质化。“在中国这样一个大国,各地的经济发展条件和能力并不均衡,有的地方你给它财权照样无法与事权匹配,只强调两权匹配的结果,要么是掠夺式开发,要么缩减应承担的事权和支出责任。”刘尚希举例说,比如青海三江源这样禁止开发的地方,即便拥有财权,由于缺乏税源也无法获得相应的财力。

事后刘尚希将调研结果形成一份内部报告,认为对地方政府而言,更重要的是要“财力”与“事权”相匹配,这是完善财政体制的目标。

这份报告提交给了财政部。2007年,十七大报告最终采纳了“财力与事权相匹配”的提法。

但在国家税务总局前副局长许善达看来,讲“财力与支出责任相匹配”是必须的,但还不够,“还要强调地方政府自己征收的收入占它支出的比重”。他对南方周末记者说:“地方政府的收入太少不行;收入不少,但依赖中央政府的比重过大,自己组织的收入太少也不行,分税制改革这两个原则都要满足。”

许善达认为,目前的集中度过高。他主张地方政府自己征收的收入要占到其支出的80%,以便地方官开展工作。他说,“转移支付的数量和时间是不确定的,省政府花钱要做预算,某个月有重要的开支要多花钱,但很难保证转移支付刚好那时候能到。”

分到哪一级

“分税制的主要矛盾还在中央和省之间,中央和省分不好,省以下再怎么分,都不可能分好。”

分税制究竟应该执行到哪个层级,也是个争论不休的问题。

在近期举办的博源基金会成立五周年学术论坛上,财政部财政科学研究所所长贾康炮轰了质疑分税制的人。“我觉得板子完全打错了地方。”他说,“1994年以后出现的问题,如果做病理分析其实并不复杂,不是分税制带来一大堆问题,而是分税制在省以下贯彻遇阻,没有体现正面的意义。”

此前贾康就曾撰文指出,分税制改革后出现的县乡财政困难、地方政府财权与事权不匹配、土地财政、跑部钱进等问题,正是因为分税制没有贯彻到位所致。

1994年分税制改革主要确定了中央与省级政府之间的分税方式,但没有具体规定省以下各级政府间的财政关系,这使得中国地方税体系至今没有成型,省以下没有形成真正的分税制。比如浙江、江苏等省曾公开表示,省内不搞分税制而是分成制,而其他地方也仅是名义上的分税制,实际是五花八门、讨价还价色彩浓重的分成制。

当年省以下分税制没有得以推行,是因为现有19个税种中大的税种均由中央政府收缴,地方仅剩一些小税种,省以下政府无税可分。另一个原因则是两个金字塔的错位——中国大部分省市经济是“倒金字塔”结构,越大的企业集聚在越大的城市,而财政支出则是“正金字塔”结构,越是基层越要相对支出更多。而2006年,主要由地方收取的农业税废除之后,更是让县乡没有税源来供养当地政府。

针对这一问题,贾康等提出的解决方案是通过政府“扁平化”,缩减政府层级,推广“乡财县管”和“省直管县”模式,由五级政府变为三级政府(中央-省-县),三级政府实体各自有合理的税基和举债权,建立三级现代预算制度。

但这种主张遇到不少质疑。五级行政区划隶属体系由古代沿革传承而来,与人口规模、方言、文化、宗教、习俗等诸多因素相关,若为分税制而轻易打破,有“削足适履”之嫌。况且三级政府也并非世界通行的行政方式——据刘尚希介绍,全世界两百多个大小国家地区中,真正实行三级政府的只占20%。

更重要的是,这依然解决不了税源分布与支出责任倒挂的问题。

“我认为省以下实行完全的分税制是不可能的,越往下按照税种划分收入的比重会越少。到县乡一级,基本无税可分,本身那一层就没收入,怎么分?”许善达对南方周末记者说,“分税制的主要矛盾还在中央和省之间,中央和省分不好,省以下再怎么分,都不可能分好。”

刘尚希也公开反对将分税制“一竿子插到底”地在省级以下贯彻的主张,“省以下政府间如何去划分财力,是分税制还是其他办法,这是一个途径选择的问题,要根据各省具体情况而定,不能一刀切”。他对南方周末记者说,即使在美国,分税制也只是在联邦和州政府之间施行。

财权是放还是收

财政集中度到底应该放还是收,至今尚不明确。

事实上,当年的改革虽然名曰“分税制”,其动因和目的却正是为了提高财政集中度。

据曾任浙江省财政厅厅长的翁礼华在《共赢的博弈》一书中记载,前财政部长项怀诚回忆说,1993年5月,从美国留学归来的青年学者胡鞍钢撰写了一份报告,当年6月,胡鞍钢向财政部及中央有关部门负责人做了介绍。该报告假设地方政府是恶的,中央政府是善的,并认为南斯拉夫联邦解体的“致命因素”,是中央汲取财政能力不断下降,地方财力过大。在1996年一篇题为“分权是有底线的”文章中,胡鞍钢也指出,当时世界上只有前南斯拉夫与中国两个国家超越了分权的底线。经济界盛传当时分税制的实行与这份报告有关,但实情如何外界不得而知。

巧合的是,早在1986年,当时尚是青年学者的楼继伟也曾在《经济社会体制比较》杂志上发表过题为“吸取南斯拉夫经验,避免强化地方分权”的文章,“我认为最不该做的事情是削弱中央的宏观管理,强化地方分权。这种危险在我国目前的改革中不是不存在的。”

事实上,分税制之前,1992年时中央财政收入仅占全国财政收入的22%。一位原国家体改委人士告诉南方周末记者,中央财力困难到三次向地方政府借钱,“最后一次还是小平同志亲自出马,向上海借了10亿元”。

1994年分税制挽救了岌岌可危的中央财政,使中央财政收入迅速提升到50%以上,直至近两年才降至48%。而中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%,地方则超过了80%。也就是说,地方政府财政支出的约40%,来自中央的转移支付和税收返还。这使中央可以对地方政府保持强有力的控制。

不过,财政集中度到底应该放还是收,至今尚不明确。

在新任财政部部长楼继伟的新书《中国政府间财政关系再思考》中,他提出我国中央财政收入比重总体不高:国际上这一比重通常在60%以上,而2011年扣除税收返还,我国中央财政收入比重为44.6%,“不仅明显低于其他国家水平,也与我国推进公共服务均等化的要求不相适应”。

在2012年时,时任中投公司董事长的楼继伟在为《财经》杂志撰写的“中国财政体制改革下一步”一文中,也指出“按现有税种,中央确实没有多少余地与地方在收入分享上做太多的文章”。同时,他也不同意在事权不调整的情况下增加地方征税权,“这个方向是危险的,是个分裂的体制”。

楼继伟的担心并不多余,学者们也同样担心,在地方政府的权力还缺乏有效监督与约束的情况下,轻易下放过多的征税权难以被社会容忍,从而危及稳定。美国大法官马歇尔因此将征税的权力称为“事关毁灭的权力”。

2013年3月中国发展高层论坛上,楼继伟发表公开演讲谈他对实现“包容性增长”的路径中市场和政府分别应该扮演什么角色的理解,他先举出对三种路径的理解:一、国家提取更大比例的财政收入,通过大规模的再分配关注结果的公平;二、关注发展机会的创造,国家适当地提取财政收入;三、国家大力扩大开支,但提取的财政收入比较少。

楼继伟认为,第一种路径政府压缩了市场的作用,不可持续,第三种路径通往拉美和南欧国家遇到的“中等收入陷阱”,而第二种路径是正确道路。“遗憾的是第一种和第三种路径总是很有市场。”楼继伟警告说,“第一和第三是不归之路,我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。”

重分事权

任务最终都压到基层政府,形成“财权层层上收,事权层层下移”的局面。

不过,楼继伟对分税制中的“事权”则多次表示要重新划分。比如他在《中国政府间财政关系再思考》一书中坦承,我国政府间事权与支出责任划分、收入安排、转移支付等领域仍存在不容忽视的问题。

用来形容中国财政现状的有两句话,一句叫“上下一般粗”——1994年的改革没有改变政府间事权和支出责任划分,目前我国五级政府的事权和支出责任大同小异。结果是中央和地方职责重叠,大量事项由中央和地方共同承担,效率低下,却无从问责。

另一句叫做“上面千根线,基层一根针”——上面出政策,下面对口执行,任务最终都压到基层政府,形成“财权层层上收,事权层层下移”的局面。比如“中央点菜,基层埋单”,中央部委下发文件要搞新农合医保、农村危房改造等,地方政府就要掏钱。

“最弱小的一级政府却承担着具有全局意义的支付责任。”天津财经大学教授李炜光评论说。这种体制使县乡两级政府承担了地方的多项公共服务责任。全国两千多个县级组织,曾经有一半以上拖欠教师和离退休人员工资,或大面积拖欠银行贷款和建筑工程款,以至于中央财政亲自出手,出台“三奖一补”政策(指中央对地方缓解县乡财政困难奖励和补助的办法)为此兜底。

“从决策权来看,中国是全世界最集权的国家,从执行权来看,我们又是最分权的国家。”刘尚希说。

这使地方形成了一套与中央博弈的生存方法,比如设驻京办,“跑部钱进”去找专项转移支付,做大预算外收入,搞土地财政,或者无节制地负债倒逼上级政府为其债务埋单等等。而在辖区内,基层政府收取的各种费,更是创造出如“肚皮财政”(超生罚没)、“车皮财政”(车辆超载罚款)等新名词。

在刘尚希看来,造成这一现象的根本原因是,“地方政府只对本级财政负责,它对下没有责任,不愿下移财力,还‘市刮县’向下摊派等”。因此,他开出的改革药方是摈弃“层级财政责任制”,建立“辖区责任制”,即上级政府要对辖区内各级政府的横向和纵向财政平衡负责。比如县一级财政发不出工资,首先应该问责市政府或省政府,而不是由中央财政埋单。

也有不少财税专家或经济学家主张,中国应该实行类似西方国家的“财政联邦制”。但刘尚希认为,不同的国情决定了财政联邦制难以在中国落地。

这是因为,西方的财政联邦制与其联邦制的政治架构紧密联系在一起,而中国是单一制国家,政治分权结构与西方国家完全不同。而且,西方国家政府间的事权划分是按项目横向划分,而中国是按事权要素——决策、执行、支出责任、监督等纵向划分。

事权改革究竟将如何走向,目前各界也未能得出一致结论。而多次表示要重新划分的楼继伟,除了表示要将跨流(地)域的江河治理、污染防治、司法管辖、食品安全和部分社保等职能收归中央,扩大中央公务员队伍之外,也并未提出根本性的改革措施。

无论如何,1994年分税制时朱镕基等改革者只需调整财权这一要素,而本次财税改革涉及调整事权、财权和财力三个要素,“环境变了,改革的内容和外延也扩大了,难度和复杂性要比1994年大得多。”刘尚希说。

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