银行存款保险制度惹争议

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央行行长周小川公开表示,存款保险制度将实行有限赔付和基于风险的差别费率机制,要覆盖所有存款类金融机构。

据接近央行的业内人士透露,存款保险制度酝酿已久,2013年之所以迟迟未能推出,就是因为银行间意见不一,大行不愿交保险金为小行破产埋单。                          

2月8日晚,央行发布《2013年第四季度中国货币政策执行报告》,称存款保险制度的各项准备工作已基本就绪,有望年内推出。

这是央行对存款保险制度首次明确表态。此前,多位央行高官曾公开表示,“存款保险机制建立条件已成熟”,但并未提及具体的时间表。

“存款保险制度何时推出,主要看央行的态度以及金融体系构建的速度会有多快,如银行破产条例何时推出。”据接近央行的知情人士透露,存款保险制度细则有望上半年公布,征求公众意见,但正式执行最快要到2015年。

大小银行意见不一

1993年,国务院首次提出要建立存款保险基金,从那以来,中国对有关制度设计进行了长达20年的研究。去年,十八届三中全会决定提出建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制,相关工作开始提上具体日程。而目前正加快推进的利率市场化改革,也需要存款保险制度先行。

中国有各类银行3700多家,包括3家政策性银行、5家大型商业银行、12家股份制银行、144家城商行、337家农商行、147家农村合作银行、1927家农信社、800家村镇银行等等。

其中,五大商业银行占据存款市场近50%的份额。这些存款事实上是以国家信用为基础,如果银行破产,由央行和地方政府承担清偿责任。相比之下,那些不具备国家信用隐形担保的股份制银行、城商行,在吸储方面即面临不公平竞争,无力与五大行争夺储户资源。

目前,中小银行最主要的盈利渠道是利用“存贷利率差”来获利,这些银行大概80%资金来自于理财、银行间市场借款和同业存款,来自于居民储蓄和企业储蓄的存款比例非常小,大概只有20%。

利率市场放开后,中小银行的利润空间将被进一步挤压。有人预测,最先倒掉的将是风控能力弱、资产定价能力差的农信社;而五大行将更加有恃无恐,为追求高额利润过度投机,最终放大系统风险。

目前内地银行缺乏完善的风险评估体系,是否所有的金融机构都必须同等缴纳保费,各类银行间意见不一。一种意见认为银行的经营规模、存款额增长不同,各自的风控能力也不同,应实行“低风险、低费率,高风险、高费率”的差别化费率政策;另一种意见认为存款保险是一种强制性的公共产品,应一视同仁,不要有差别,保额额度一样,保险费率也应该一致。

大银行普遍倾向于支持前一种意见。“大银行风险低,储户对他们有足够的信任,还有必要交存款保险金吗?”某大型国有银行业务负责人认为,存款保险制度不应该让大行为小行埋单,如果让他们自愿选择,信誉好的大银行不会花这笔钱。

据接近央行的业内人士透露,存款保险制度酝酿已久,2013年之所以迟迟未能推出,就是因为银行间意见不一,大行不愿交保险金为小行破产埋单。

针对以上不同意见,去年11月,央行行长周小川曾公开表示,存款保险制度将实行有限赔付和基于风险的差别费率机制,要覆盖所有存款类金融机构。这意味着,金融监管部门要采取强制性手段,将所有具备吸收居民存款功能的金融机构都纳入存款保险体系中。

保险金或商业化运作

存款保险基金的规模设定同样意见纷呈。“如果规模太大,存款保险基金承担的责任也就越大;如规模太小,将无法发挥保障作用。”监管机构某部门负责人说,一些部门对存款保险基金规模有分歧,有的认为应把金融机构的存款准备金转移出一部分来形成基金,有的认为应由政府拨付一部分资金,有的认为金融机构应专门上缴保费来形成基金。

另外,对是否应专门设立一个机构来管理存款保险基金也存在分歧。赞同设立专门机构者,主张对基金进行独立的商业化运作,反对者主张直接让现有监管机构来行使管理权,避免机构臃肿。
有限赔付的赔付额度也是一个争议问题。据内地媒体公开报道,央行设计的存款保险制度,不论企业账户还是个人账户,均实行限额赔付,

险上限为50万元。但这一说法并未获得央行正面回应。去年年底,央行副行长刘士余表示,银行破产时具体的赔付金额参照国际标准,应该有90%左右的存款能够得到赔付。

数据显示,目前内地银行的储蓄账户中,70%-80%的存款余额不高于20万元;存款额在50万元以下的账户存款总额,占到银行全部存款的95%以上。鉴于50万元以上的大额存款储户所占比例非常低,而且他们的风险识别能力要高于普通民众,设定50万元的赔付上限有其合理性。

“限额保险赔付金额究竟是包括本金和利息在内,还是只赔付本金,目前尚无明确信息。”分析人士认为,50万元只是一个赔付标准,若银行破产,50万元以下的小额存款可获全额赔付;大额存款超出50万元的部分,或像美国一样按一定比例赔付,储户也有权从该银行清算资产中得到追偿。

按照各国通行的法律,一家银行倒闭了,对限额以上储户的赔付具体承担多少,要根据倒闭银行的资产清算情况而定。银行破产后回收的资产,将由存保机构与没有得到赔付的储户共同分配,具体如何分配,取决于法律规定和法院判决。

央行与银监会关系微妙

“存款保险制度业已起草完毕,需要征求多方意见,修改完善后上报国务院批准。”据接近央行的知情人士透露,由于该制度涉及银监会、保监会等多个金融监管部门,需要其他金融监管部门出台相应的配套措施同步推进。比如银监会主导的金融机构退出机制,就与存款保险制度一样,两者同为金融市场重要的基础设施建设,互相作用,不能独立推进。

中国各部委之间,因部门利益之争素来摩擦不断,央行和银监会也不例外。“10年前,中央将央行的部分功能剥离出来成立银监会,央行目前正在努力收回失去的权力。”某金融从业人员在评论央行和银监会之间的微妙关系时说,去年双方就因对影子银行的监管而存在矛盾分歧。

去年6月底,银监会主导的“国办107号文”在征求部委意见时,央行认为银监会对影子银行监管不力,袒护商业银行,将银行理财、信托、银行同业等业务排斥在影子银行体系之外,导致影子银行业务快速增长,增加央行在维护金融稳定和货币政策方面的难度。

今年1月中旬,央行表示,“存款保险制度各项准备工作基本就绪”;银监会迅即跟进,表示正在酝酿建立银行破产退出机制,银监会副主席阎庆民公开说,“如果商业银行最后资不抵债,就会要你退出。”上述业内人士认为,在共同推进金融市场化改革的问题上,两大金融监管机构间的对抗意味明显淡化,估计有高层出面协调利益冲突,不然会延误金改时机。

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