中国驻外使馆应急机制调查【2012年第14期】

中国驻外使馆应急机制调查

         碧海、蓝天、白沙滩、椰风徐徐……作为东南亚门户岛屿帕劳,距离北京将近6000公里,是游客心中的度假天堂。

 

然而,穿着蓝底白花夏威夷衬衫的中国驻密克罗尼西亚侨务参赞温振才,飞抵帕劳国际机场时,却心情沉重。2012330日,在太平洋岛屿附近的一次激烈冲突中,帕劳警方开枪打死了1名中国渔民,另有25名中国人被捕。这25名渔民眼睁睁地看着同伴卢永的鲜血染红沙滩,却得不到救治。此时,他们正绝望地等待审判。

由于帕劳未同中国大陆建立外交关系,中国外交部须启动临近使馆领事保护应急预案,同帕劳协商准许中国外交官入境。同时,帕劳有关部门也知会了台湾驻当地“使馆”官员及美国相关外交人员。

遭遇拘禁17天后,这25名渔民被带离地狱般的帕劳拘禁场所。而随着中国在经济全球化中的地位日益凸显,已经无法回避在地缘政治冲突中的核心角色身份。在太平洋沙滩上流尽鲜血的卢永,绝不是第一个在海外遇难的中国公民,也肯定不会是最后一个。

12小时内与驻在国取得联系

根据中国1979年加入的《维也纳领事关系公约》,中国政府可以依托252个驻外使领馆,为遍布在全球各地的中国公民提供法律、医疗、撤侨、刑讯探视、寻亲、证件颁发补发及公证等九项协助与保护服务。

截至目前,中国出境人员年均增长30%2010年达6000万人次,2011年则突破7500万人次。三十年中,海外华人活动日趋活跃。据外交部副部长谢杭生介绍,2007年至2011年,仅中国外交部受理的领事保护案件就已达16万起,涉及近百万中国公民。

海外中国公民领事保护机制从无到有,几经变迁,无时无刻不在经受考验。前外交部领事司司长、现中国驻新加坡大使魏苇曾在一次电视节目中介绍说,中国公民海外遇险,领事保护官员往往是第一个直击现场的政府代表。

在海外华人密度较高的一些地区,看守所内的墙壁上直接刻上当地中国领事保护官员的姓名和联系方式,方便新被拘捕的华人向领事馆申请法律援助。领事保护官员不仅是维护中国公民海外权益的第一道保障,也常常冲在维护国家形象的最前沿。

就在海南渔民返回谭门老家后不久,4201850分,巴基斯坦博雅航空公司一架载有127人的波音737客机冲出伊斯兰堡郊区雷电交加的云层,在胡赛因纳巴德村附近的麦田上空化作一团火球。机上乘员无一幸免。紧接着,巴方陆军、空军、警察、反恐突击队、1122急救队、内务部门以及外交部门等十几个单位拥挤在泥泞的农田里,争先搜集空难信息。手电、车灯以及直升机上的探照灯交织在一起,事故现场混乱不堪。

而几乎与巴救援行动一同展开的,还有各国驻巴基斯坦境内外交机构的公民搜救信息“竞赛”。事发6小时内,中国驻巴基斯坦大使馆在核实当地媒体报道后,协同卡拉奇总领事馆,分别向巴基斯坦总统办公室、航空公司及外交部领事保护中心致电,收集核实空难信息。

12个小时内,千里之外的中国外交部已经确切掌握了机上无中国公民的情况,中央政府及国务院办公厅也已连夜起草了中国国家主席胡锦涛、国务院总理温家宝致巴方高层的电文。21日,中国首先向这个“全天候”友好邻邦送上来自国家高层的慰问。

领事保护机制是否成熟,关乎公民权益,影响国家形象。虽然21世纪第一个十年里中国人海外遇袭事件频频发生,大陆专门负责海外公民保护工作的外交部领事保护处(现更名为领事保护中心)直至20065月东帝汶暴乱期间,才正式成立。

在此之前,各地使领馆领事保护应急机制的运行模式并未统一。在多名驻巴基斯坦及阿富汗地区的使领馆工作人员看来,建立高效的领事保护应急机制往往都要付出鲜血与生命的代价。

实际上,自2004年中铁员工在阿富汗北部遭遇袭击到2006年外交部领事保护处成立,两年时间里,该地区华人遭遇盗窃、抢劫、绑架、武装袭击等非法暴力活动上千起,100余人受轻伤,仅国企承包项目就有5人重伤,15人死亡。目前,巴基斯坦伊斯兰堡与美国纽约等地的使领馆应急机制已经被广泛推介到各地外事机构,成为中国领事保护作业标准之一。

据介绍,驻外使领馆在接到领事保护报案后,一般情况下,能够在12小时内与驻在国相关政府机构及当事人取得联系,并通过外交全球通讯中心12个机位上的任意一名值守人员将初步调查结果反馈给北京。

如若事态严重,在驻外使领馆于驻在国召开中方人员全体会议的同时,中央将启动境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议机制。包括26个国务院机构及军方有关部门将在24小时内作出紧急部署。

负责现场指挥的领事保护中心,一般保持两个随时待命的工作组。在案件上报后24小时内,一个工作组可以赶赴驻在国现场,另一组则在国内负责组织有关地方与企业的联络与接侨工作。“副处级以上现职干部24小时开机,未经批准不得离开北京市区,”时任领事保护中心副主任的陈雄风曾这样描述:“凌晨3点钟接到电话,上午飞往驻在国的情况,已是家常便饭。”

对驻在国潜在风险认知不足

虽然在前线的工作小组废寝忘食,但依然不能掩盖向海外中国公民提供领事保护应急服务人力不足的现实。

“中国领事保护的能力建设与海外领事保护的实际需求尚存差距。”外交部副部长谢杭生就坦言,“中国驻外使领馆一共才有500多名领事工作人员,领事干部严重缺编。按照2011年出境7000万人次计算,1名中国领事官员每年需面对约14万名以上海外中国公民的领保任务。与之比较,美国领事官1个人面对的美国公民是5000人,日本是1万人,俄罗斯是1.3万人,英国是2.9万人。”

一些使馆工作人员则表示,大多数领事保护官员长期处于超负荷工作状态,这使得中国驻外使领馆的领事保护执行效力参差不齐。驻外中资机构人员及华侨在接受采访时普遍认为,相较于其他国家领事服务,中国领事官员效率更高,更为亲和,使领馆运行机制也更为灵活。一些高危地区或华人密集地区的使领馆对侨民的保护工作质量甚至优于西方国家使领馆。

但也有一些中资机构人员在采访中表示,依赖使馆保护的可能性很小,因为通过外交渠道获得当地时局信息并不比企业快,有时甚至与当地实际情况不符。“使馆保护我们?他们出行还要依赖我们的越野车呢!”非洲中南部一些地区的中资企业员工抱怨称,使领馆工作人员在侨民保护工作上并没有想象中的完备,“有时还不如待在基地里安全。”

与人员紧缺相比,部分外交人员对驻在国潜在风险认知不足可能引发更大危机,而这一现象与现行领事保护预警功能缺失及风险认知与评估体系不健全等问题不无关联。“使馆的人并不认为这个国家会发生动乱,”一位马里的中国商人在接受本刊采访时如是说,“但连酒吧的老板都能清楚地告诉你,这个国家政客与军人的矛盾无处不在。”

实际上,在利比亚危机发生前,只有《国家风险分析报告》之类少数由中国出口信用保险公司等非要害部门制定的评估标准将利比亚列为风险较高国家。包括外交部在内的多个权威部门发布的2010年版《海外安全风险评估报告》中,均未将利比亚列为高风险国家,有的报告甚至指出:“未来五年,作为北非政治稳定国家,利比亚局势将有利于投资”。

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