台湾规管“登陆者”新难题

台湾规管“登陆者”新难题

5月3日,台湾“陆委会”副主委刘德勋宣布,初步审查有32名台湾人违法担任大陆公职,包括北京台协副会长黄紫玉、东莞台商子弟学校董事长叶宏灯、前深圳台协会长黄明智、前厦门台协会长曾钦照等台商。此前,台湾“国安局”在“立院”备询时表示,台湾居民违法任大陆党政军职务名单共有169人。这个32人名单,正是这169人经审查后的初选版。

近年在台湾,每年逢大陆召开“两会”,有台湾籍人士出现在“两会”现场,或有大陆地方当局公开表示拟聘台湾籍人才当干部时,岛内即会掀起一波抗议舆论,相关台籍人士也被批为“戴红帽”。此间,承受最大压力的就是主管两岸互动的台湾“陆委会”。

2008年时,“陆委会”曾专门召开记者会,强调台湾籍人士在大陆担任公职不是“政策问题”,而是“法律问题”,并指法律规定很清楚:台湾公务员出任大陆公职,可以处一年以下有期徒刑;非公务员可罚10-50万新台币。今年3月,“陆委会”首次特别针对台湾人担任大陆党、政、军职务问题在“立法院”做了专案报告,32人名单亦由此而生。

只是,近年的现实表明,即使面临相关法律的处罚,就任大陆公职的人仍有增无减,令台湾有关当局和相关法律都陷入尴尬。

前述“法律规定”,即是台湾方面于1992年制定的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》(简称“两岸人民关系条例”)。近20年来,大陆方面对两岸人民来往基本不设限,台湾当局则始终以此法作为处理两岸各种往来的基本规范。20年间相关法律不断修订的过程,正是一部两岸民间往来的全记录。只是两岸互动渐入深水区的现实,对上述法律形成新挑战。

两岸政治定位的法源之一

2012年5月,在马英九即将迎来其第二个“总统”任期之际,大陆将新增8个城市的“自由行”资格,而台湾高校也将在大陆进行第二次招生。两岸无论在投资、就学、就业、定居方面的往来,都达到历史新高峰。而这一切的起点,是在1980年代末,蒋经国在晚年开放党禁、报禁之余,还同时开放的老兵回乡探亲。两岸民间来往自此初具规模。

1980年代末至1990年代初,基于两岸往来形势需要,李登辉当局先后成立“行政院大陆工作会报”、“陆委会”。1991年6月,马英九任“陆委会”副主委,这也是他政务官生涯的开始。

在“陆委会”成立之前,为了规范两岸人员往来,台湾通过了一些行政法规,包括《台湾厂商派员赴大陆考察及参加国际性商展作业要点》《台湾地区各级民意代表赴大陆地区探亲及访问申请草案要点》《现阶段大陆人士来台参观访问申请作业要点》《现阶段公务人员赴大陆探亲、奔丧作业要点》等条文。这些法规除具体规范了台湾人赴大陆旅游、探亲的注意事项,还开放了大陆记者、编辑等四类人员到台参观、访问和采访,同时对有共产党员身份的大陆来访者设限。

1990年5月20日,李登辉宣誓就职,随着其身份由“代总统”变成“国大”代表选举产生的“总统”,其大陆政策的步伐变得更开放、大胆。此时国际社会对1989年后的大陆还多抱以观望心态,外资大量撤离,李登辉当局却在此刻伸出接触与交流的橄榄枝。

  2010年5月,福建省开展聘任制公务员试点工作,称台湾居民亦可受聘担任行政机关公务员,并参与基层社会公共事务管理。如今,已经有数位进入“体制”的台湾人享受到体制带来的好处,他们不仅跟大陆同事拿一样的工资、一样的“三险一金”,还有台湾人分到“人才房”。《旺报》等台湾媒体甚至由此预测,中共当局将很有可能允许厦门等对台开放起步较早的城市,逐步升高这场对台政治交流的层次,他们乐观估计台籍人士若出任“涉台事务”的分管副市长在主客观上显得顺理成章,对内对外都具有相当高的说服力。

一些分析人士认为,虽然有部分任政协委员的台商因为惧怕处罚而向媒体诉苦“不敢回台湾”,但《两岸人民关系条例》显然挡不住这股潮流,越来越多的台商在上海、厦门等地也开始担任起政协委员,赖幸媛在接受质询时所表达的无奈是这一现实的真实写照。

除了这些可能遭受《两岸人民关系条例》处罚的受罚者,也有一些人群在成为该法不断修订后的受益者,如取得台湾户籍时间变短的大陆配偶、被承认学历的大陆高校毕业的台湾学生等。而此法目前正在通过的一项修订,可能为下一拨受益者创造了空间。

目前,台“立法院”正在审议《两岸人民关系条例》第17条修正草案。若该草案通过,台官方将放宽因为政治因素未经许可入境的大陆居民,可用项目方式申请在台湾长期居留,这被视为大陆人士来台寻求政治庇护的法源。由于台湾朝野政党“立委”都表态支持,认为符合人权价值,该法案在审议后三读通过将不是难题。

在李登辉宣布动员戡乱终止后,承认中华人民共和国政权,并废止了《共军官兵起义来归奖励办法》等一系列对峙时期颇具意识形态的法案。1990年8月,当局通过了《台湾地区与大陆地区人民关系条例草案》(简称“两岸关系条例草案”)《两岸关系条例草案施行细则》,并作为规范两岸关系的基本纲领。在这个细则与当月台“行政院”的施政报告中,首次提出“一国两地区”的基本理念。

在1990年台湾成立海基会、1992年大陆成立海协会以及相关交流机制初步形成后,1992年7月,台湾立法机构正式通过了前述《两岸人民关系条例》,用以规范台湾地区与大陆地区人民的经济、贸易、文化等往来并处理衍生之法律事件。其中,条例名称中的“大陆地区”被定位为“台湾地区以外之中华民国领土”,“大陆地区人民”则明定为“指在大陆地区设有户籍之人民”。(2012年3月,国民党名誉主席吴伯雄在与中共中央总书记胡锦涛的会谈中,提出“一国两区”观点后,引起岛内热议。马英九回应时就强调,其实早在1992年“修宪”时,“宪法”增修条文中就提到“自由地区”及“大陆地区”,《两岸人民关系条例》也都针对台湾地区、大陆地区有相关规范。)

这一年,北京方面,也出台了《中国公民往来台湾地区管理办法》。在香港回归后,台湾当局还通过了《香港与澳门关系条例》,蔡英文即是该法案的研定专家之一。

至此,《两岸人民关系条例》成为台湾有关两岸之间政治定位的重要法源,目的是规范“国家统一前”大陆地区与台湾地区人民之间的关系,具体管理单位为“陆委会”。

随着《两岸人民关系条例》的施行,1990年代,台湾当局也推出了相应的配套措施,如两岸报纸、电影对等发行放映等,并通过 “大陆地区人民来台居留或定居申请作业要点”,允许台胞在大陆配偶子女请赴台定居。“陆委会”还公布38项两岸交流计划,并通过“现阶段中共党政军机关、企业、学术机构、团体、旗歌及人员职衔统一称谓实施要点。“要点”规定,在“政府”公文中对中共党务机关不再用引号,但对大陆政府、军事机关及国旗、国庆、国歌、国营企业仍加引号。

2000年,陈水扁政府上台后,迫于两岸人员来往愈加频繁,在在野党国民党“立委”的坚持下,《两岸人民关系条例》多次得以修订。如在“小三通”施行、两岸包机后,修改了有关陆客来台的规定。2000年以前,根据该条例,只允许人道探亲、专业交流两类来台。

2000年12月,台立法机构修订该法案,规定大陆地区人民申请赴台观光或从事商业活动,其办法由主管机构(“陆委会”)规定。作为配套的规定,“开放大陆地区人民来台观光推动方案”通过。这个方案将大陆游客分为三类:第一类是经港澳来台湾旅游。第二类是赴外国旅游或从事商务活动转机到台湾旅游。第三类则是在国外留学或定居、有第三国永久居留权的大陆人来台湾旅游。这意味着只有经第三方(港澳或外国),或在国外定居、或有绿卡的大陆人,才会被允许入台旅游,且都由旅行社办理,以“团进团出”为原则。在台湾旅游的限制也十分多,如晚上11点前必须返回饭店,入境前需通过面试、不可离团购物、访友等。

2008年,在台湾第二次政党轮替后,才废除面试、宵禁等规定。陈水扁执政期间,该法还修订了有关人民币兑换问题。此前台湾限制人民币入岛,陈水扁当局于2003年修规,允许旅客携带6000元以内人民币入台。

马英九执政后,大陆游客得以组团赴台旅游,一些城市的居民得以自由行,两岸经贸往来也更加密切,该法再次进行数次修订。如2008年7月,该法修订了货币兑换等规定,放宽至台湾本岛也可处理人民币业务;而在大陆配偶权益方面,2008年12月修规,大陆配偶取得身份证的时间从8年缩短到6年,入台后即可工作,毋须再等2年;2010年修规,允许陆生入岛就读和适度承认大陆学历。

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