上海自贸区决策内幕

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9月29日,中共建政64周年纪念日前夕,中国(上海)自由贸易试验区挂牌启动。如果不出意外,试验区管理当局的班底、执行方案和实施细则,在启动前后或将陆续公布。

自贸区被国际公认为全球经济最开放、自由化程度最高的区域。国务院划定的上海自贸区,包括洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、外高桥保税区、外高桥保税物流园区等4个海关特殊监管区域,总面积为28.78平方公里。担负中国经济“先行先试”任务的上海,将在这块试验区内,针对投资、贸易、金融等领域,推行全方位的自由化,对接和融入国际经济潮流。

这是内地继1980年代深圳特区和1990年代浦东开发之后,推出的又一项重大战略部署,具有里程碑意义。事实上,上海自贸试验区从酝酿、规划到报批,历时20多年,而其最后获批启动,“系与现任总理李克强的强力推动有关”。参与自贸区建设调研过程的上海市一名政府官员告诉《凤凰周刊》记者,整个决策过程堪称千难万阻,一波三折。

自贸区动议迂回中央

早在1988年6月,邓小平就提出“我们内地还要再造几个香港”的构想。这里所说的“香港”,实质就是经济意义上的自由港,也是自贸园区在中国内地的最早雏形。

在1990年上海外高桥保税区创设之初,时任上海市市长的朱镕基在香港就浦东开发开放发表主题演讲,他说:“我们要建立一个自由贸易园区,能够保证商品、人员、资金自由进出,并最终成为一个‘自由港’。”那时,上海领导层已经明确,要通过十年左右的努力,在浦东基本建成开放度最高的综合性自由贸易园区。

内地经济学术领域,成思危是较早提出自由贸易园区建设的学者。2002年,原全国人大副委员长成思危在一项题为《中国保税区管理体制和管理机制》的研究课题里,提出中国到2015年建成2 3个“境内关外”的世界级自由贸易园区的愿景,并希望上海敢为人先,率先实现。

成思危的课题调研基于上海的发展现实,从1990年国务院审批建中国最早的保税区,到2002年,代表中国经济最开放、最活跃的保税区建设已有12个年头,中国各类保税区、出口加工区建设进入爆发期。但成思危感觉到,保税区这种形态,并不是中国经济开放的最终目的。

此后,内地不少地方都提出要由保税区向自由贸易区转型,除上海的外高桥保税区外,深圳、天津、青岛等地的海关特殊监管区域也均提出转型动议,但在很长一段时间内,这些呼吁仅限于学术界和地方政府,并没有惊动中南海,往往在中央政府的部委层面就销声匿迹了。直到2009年2月6日,中国生产力学会将一个《关于在上海浦东试点建立自由贸易区的建议报告》递交给时任国务院总理的温家宝,自贸区才进入最高决策层的视野。

“该学会其实是个游说机构,协会成员基本由中央部委退居二线的老同志和退休官员组成,把一些地方调研情况以内参的形式反映到中央。”上海市一名参与上海自贸园区调研的政府官员告诉《凤凰周刊》记者。中国生产力学会在北京有不同寻常的内部通道,通过老领导捅到部委、中央,往往比走行政程序更便捷,“借力这个机构与中央沟通,显然是上海方面的意思。”

上海通过中国生产力学会迂回中央,伸手要政策实乃情势所迫。2006年,时任中共中央总书记的胡锦涛到上海视察,指示上海要建立国际经济中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际金融中心。按照“四个中心”的最高指示,上海在国际航运中心方面,因地制宜开发了大小洋山港、建设了东海大桥;在国际贸易中心方面,上海港那时每年的吞吐量已经达到2800万标准箱,仅次于新加坡,居全球第二。

但在国际经济中心、国际金融中心方面的突破,上海却举步维艰。“这不是上海一座城市的改革就能主导的,必须要中央权力下放,要有一个自上而下的改革才能启动。”上海财经大学国际贸易系副主任陈波教授说,自贸区被认为是最有可能的突破口。

2009年3月,温家宝主持的国务院常务会议上,胡锦涛对上海的“四个期许”被正式文件化,并纳入当年国务院19号文件,上海的“四个中心”建设上升到国家战略发展的高度。这一动作意味着温家宝呼应胡锦涛的提议,为上海深化经济体制改革开绿灯,同时希望中央各部委能够配合。

此时,上海方面就深化经济改革的有关动向提出样本意见,形成了一些具体构想。他们通过中国生产力学会将报告提交中央,希望中央部委能根据这个样本进行研议。

温家宝初次批示,受阻发改委

担纲该报告的中国生产力学会名誉会长是第十届全国人大副委员长蒋正华,会长是第十届全国人大常委王茂林,参与该调研报告的还有国务院发展研究中心李泊溪教授、中国工程院院士李京文等一千专家。但是这个报告有个致命的缺陷,或许也是专家的笔误,报告提议在上海浦东新区建立自由贸易区。

这和通行的自由贸易园区是两个概念。自由贸易区指的是两个主权国家或地区间,通过签订自由贸易协议,相互开放市场准人,达成商品、服务和资本、技术、人员等要素的自由流动;而自由贸易园区则是主权国内的贸易自由化,指在某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域,也就是通常所说的“境内关外’。

报告递上去一个月后,即当年明,温家宝将“自由贸易区”改为“自由贸易园区”。同时批示:“请克强、岐山同志阅示,可由发改委会同商务部研究,提出意见。”李克强和王岐山当时是温家宝掌管经济的左右副手。

7个月后,由国家发改委、商务部、海关、税务总局等中央部委组成的调研组,浩浩荡荡杀到上海。当时看来,中央派人到浦东专门就自由贸易园区进行实地调研,显然是自贸园区有望启动的信号。

但上海很快发现,中央部委调研组,带队的是国家发改委经贸司的一个副司级官员,领着商务部、海关一帮人,似乎“不太赞成搞这个东西”。调研过后,这些官员趋向的意见是,国务院就上海开发开放发布了建设“四个中心”的19号文件,已经给了上海出口退税等很多政策,现在“四个中心”还没搞好,自贸园区先搁下再说。

“拿‘四个中心’说事,明显是一个借口,他们就是不想让你们做。”上海财经大学自贸区研究中心副主任陈波以国际金融中心为例说,中国《银行法》规定资本项目不能流动开放,“资本都不能开放,怎么可能建国际金融中心呢,这不是笑话嘛!”

中央调研组这趟上海之行后,北京再没反应。中国生产力学会通过各种途径去打听,得知那个报告还在国家发改委,搁在时任发改委主任张平的办公桌上,一放几个月,上海方面无奈作罢。

中国生产力学会的建议报告上呈总理温家宝的同时,也于当年2月26日送到时任上海市委书记俞正声和市长韩正的手里。俞正声的批语显得有些原则化:“请上海商委、发改委、发展研究中心积极支持/他的意思,是要好好接待配合中央的调研。上海市发改委随即根据中央调研组的意见,作了一个贯彻落实国务院19号文关于推进“四个中心”的指导意见。

自贸园区的初次动议就此搁置下来。由于顶层推动乏力,上海的主政官员对深化改革也有各种顾虑。201 1年,《外高桥现象放大效应研究》被列为上海市委当年11项重大专题调研之一。作为中国最早开放的上海外高桥保税区,发展迅猛,2叭o年体量已经非常庞大,其生产总值、商品交易总额、进出口总额相当于全国所有保税区的一半,占上海生产总额的1/4,进出口总额的1/5。

上海市委重大专题调研,通常是一个常委牵头一个课题研究,当时牵头外高桥课题的负责人是时任上海市常务副市长的杨雄,他同时兼任上海综合保税区管委会主任。课题调研的初衷是:上海外高桥保税区做得这么好,其经验可供其他保税区借鉴。

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