大陆立法游说集团调查

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2013年3月20日,中国国家发改委在其官方网站上公布了《国家发展改革委关于修改{产业结构调整指导目录(2011年本))有关条款的决定》(以下简称21号令),将“一次性发泡塑料餐具”从淘汰类中删除,这意味着已经被禁12年之久的发泡餐具再次获得了合法地位。

这一决定引发了民间环保机构的反弹,在2001年发改委对发泡餐具的禁令中,“破坏大气臭氧层、污染土壤和地下水”是其主要罪状。

但更让舆论哗然的是随后在网上爆出的一份“公关合同”,这份发泡塑料企业与君泽君律师事务所签订的450万元“公关合同”约定,“由律所负责与相关部门沟通,加快推动发泡餐具的解禁进程,企业先期支付君泽君律师事务所50万元用于公关、差旅等费用,事成后支付剩余的400万元律师费,”这一事件被舆论称之为“游说门”。

这份合同将中国业已存在并一直在发挥作用的游说活动曝光于世人面前,但这仅仅是中国游说集团的冰山一角。在中国这样经济活动管制程度较高的国家,包括律所、各种行业协会、公关公司、公益组织、退休高官和外资机构等人员在内的中国游说集团,—直在各项经济活动中发挥着沉默而巨大的影响力。

谁在游说

发泡餐具的游说门事件使得中国社会经济的一支重要的参与力量--游说集团浮出水面。“游说”自古有之,春秋战国时代就有很多民间专业说客,游历天下各国君主,兜售自己的政治主张和治国方略。

但现代意义上的游说一词发源于美国,在英语里,游说(lobby)-词原是名词,字面意思是指“过道”或是“走廊”。美国从内战时期开始发源的游说活动一开始是从政府或者议会的办公机构走廊中开始的,因而走廊(lobby)成了游说的代名词。

长期研究中国游说活动的“游说观察”网站创始人吴东看来,游说就是利益集团影响立法和公共决策的过程,其关键特征包括两点:第一为利益集团服务,第二影响立法和公共决策。这两个特征将游说和单对单的贿赂区别开来。

围绕这种游说行为,逐渐形成了院外游说集团,这些游说集团为利益集团服务,通过游说来影响立法和公共决策并获取报酬。在美国,游说集团登记注册后以专门的游说机构的身份活动。

由于中国并没有专门的游说相关的法律法规,中国的游说集团多半以中介机构、协会和商会的名义出现。实施游说活动的包括:商会、协会、律所、智库、民间组织和公关公司等机构。

之所以要通过这些专门的游说机构来进行,一方面是“白手套”策略的需要,另一方面是游说本身的技术门槛较高。所谓的“白手套”是指通过中间人的方式来获得合法的形式。另一方面,游说的目的是影响立法和公共决策,而立法和公共决策本身是专业陛很强的内容,需要专业人员来进行。

在中国的游说集团中,中国各种行业协会实际是中国游说活动的吱重要的力量,行业协会和商会最重要的职能之一就是与政府沟通交流,从而影响行业标准和行业政策。到2011年底,中国全国性的商会和行业协会组织已经有600多个,各种地方的行业协会和商会更是高达数十万个。
民政部2012年发布的《2011年全国性行业协会商会、基金会和民办非企业单位初评工作情况》中明确提到:“有65%的行业协会都能积极与政府沟通,建言献策,参与政策制定;有73%的行业协会参与制定行业标准和行业发展规划,有的还上升为国家标准和国家规划。”

行业协会的身影在乳业新国标事件、电动车国标事件以及冷冻食品新国标等事件中都若隐若现,游说和影响了最终标准的制定。在非公有经济发达的东南沿海一带,民间商会和行业协会的游说活动更是表现抢眼。浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任陈剩勇教授对温州商会的研究发现,温州商会的游说技巧已经达到了相当高的程度。在一篇研究温州商会的论文中,陈剩勇称,一方面,借助于人大和政协的政治参与通道,温州商会的各地分会可以“畅通、有效地把温州企业家的利益诉求输送到党和政府的案台上去,利用自己的社会地位和影响,为温州商人争得各种权益和优惠政策而影响决策过程”。

另一方面,“通过商会这一组织化途径就有关问题直接与地方政府沟通。在地方观念和排外意识盛行的现实国情下,异地温州商人通过集中资源与集体谈判,以组织的力量游说当地政府,推出有利于温州商人的投资政策,取得了积极的成效。” 除了中资的行业协会和商会之外,外资商会也是一支重要的游说力量,如欧盟商会和美国商会可能是少有的公开表明自己游说机构身份的组织。在欧盟商会的官方网站上,该机构明确表示自己是一家非营利的游说机构,共核心是30个工作组和论坛,是欧盟企业在华利益的代表。

相关资料显示,欧盟商会的主要目标包括为改善商业环境与中国政府部门建立建设性的对话;关注和报告中国的市场准人隋况,并以建议书的形式呈现问题和建议;与欧洲委员会驻华代表团、欧洲委员会和欧盟各成员国建立有效的沟通;组织会员与中国和欧洲官员讨论和交流的各种活动。

游说集团中另外一个重要的组成力量是律所,—方面立法和公共决策都是高度专业陛的事项,需要律师提供专业咨询服务;另一方面,游说活动本身具备一定的风险,相比其他机构,律所具备更强的风险控制能力。

此次发泡餐具解禁案中,发泡塑料企业选择的就是律所作为游说的管道和途径之一。发泡塑料的行业协会与君泽君律师事务所签订合同,由律所负责与相关部门沟通,加快推动发泡餐具的解禁进程。

另一个著名的律所游说中国立法的案例是商务部的郭京毅案。2008年8月,商务部条法司巡视员郭京毅因为外资并购的法律法规制定和司法解释而被“双规”,同时,张玉栋和刘阳两名律师亦因涉及此案被司法机关采取强制措施。其中,刘阳在成为律师之前就是商务部的公务员,在商务部条法司投资法律处工作了8年。该案披露的案情显示,一些外资利益集团通过该律所对外资并购的法规进行游说。

据吴东介绍,这类公职人员“下海”之后加入或者成立律所进行游说并非孤例,甚至还有全国人大法工委的公职人员下海加入律所,“这些人对中国的立法机构非常熟悉,有非常广泛的人脉,也非常熟悉中国的立法技术、立法程序和立法计划,知道什么时候是一部法律最重要的节点,什么时候该发力游说”,吴东说。

除了中国的本土律所,一些外资专业的游说律所也开始进入中国。如曾经受聘中国商务部、为中国轮胎行业在美国进行游说的美国翰宇国际律师事务所(squire,Sanders&Dempsey LLP)已在北京和上海设立了常驻办公室。美国著名的游说律所McDermott Will & Emery也与中国本土律所上海元达律师事务所建立了“战略联盟”。根据2005年的统计,McDermottWill & Emery在院外活动业务上有近285万美元的收入。

此外,随着社交媒体的火热,一些民间组织和非营利机构也开始借助社交媒体的影响力进行游说,影响了立法和公共决策的过程。如致力于反乙肝歧视等维权活动的民间公益性机构北京益仁平中心也通过各种渠道和途径推动反乙肝歧视的立法,以及《凤凰周刊》邓飞发起的免费午餐活动,最后成为国家政策;而在其最新发起设立的“中国水安全计划”中,更明确将游说列为其主要工作内容之一。

游说的背后是各个利益集团的驱动。几乎每一个游说组织的背后都代表了某个利益集团或者利益群体的利益。如欧盟商会的旗下会员包括数百家在华外资企业。乙肝游说组织背后是为数众多的乙肝患者群体,而各种行业协会和旗下企业的利益关联更是直接和明显。

“但这里说的利益集团并非国内媒体上常见的特殊利益集团,而是广义的利益集团”,吴东如是认为。按照公共选择理论,所谓利益集团又称压力集团,是“那些具有某种共同的目的,试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”。利益集团的成员可以是普通公民、非营利性组织、公共部门组织,也可以是寻利的厂商。不同的利益集团在其规模、资源、权利和政治倾向等方面存在着明显的差别。
游说中所说的利益集团与媒体报道中的与特权挂钩的利益集团并不相同,后者是指权势分利集团,文化部艺术研究院中国文化研究所研究员刘军宁认为,真正的利益集团是权力与商业利益分离的产物;中国权势分利集团不是市场经济的产物,而是权力与商业利益相结合、强化行政垄断的产物。

高层路线

游说的目的多是影响一国立法和公共决策,中国的立法机构相对封闭,没有和普通民众直接接触的渠道,所以中国的游说集团都努力试图直接影响立法者和决策者。

据本刊此前的报道,(2007年《大陆立法游说集团浮现》)“美国从1983年就开始为中国政府提供立法援助,合作项目以三位数计。欧盟则仅在1998年与中国政府部门签署的一项法律合作项目中,就承诺投入1350万欧元,折合人民币上亿元。国外机构和政府花如此大的力气参与中国立法工作,可谓用心良苦。日本外务省专门负责对中国进行立法援助的官员坦率表示:“如果中国相关的法律体系和日本相似的话,那么进入中国的日本企业进行经济活动也就容易了。”中国大陆也有不少游说机构直接参与立法,如一些半官方背景的行业协会就参与政府制定行业标准和行业发展规划,包括乳业新国标、电动车国标以及冷冻食品的新国标制定,都出现了游说机构和利益集团的身影。”

这种直接参与立法、提供法律草案的案例在整个游说活动中只占少数,最常见的方式是游说具有公共决策权力和实际上的立法权的政府高层以及相关部委,从而实现影响立法和公共决策。在直销法游说中,外资企业在直接提供法律草案之外,就大规模游说政府部门和政府高层。

同样的情形还出现在涉及产业安全的并购等公共决策中。媒体的公开信息显示,如凯雷收购徐])—案,在商务部会审的关键时刻,凯雷集团不仅请出美国前国务卿鲍威尔进行政府公关,还请出美国商务部副部长雷文凯在其访华之际,拜会中国商务部,为凯雷说隋。

相对于国内的游说集团,外资游说集团在游说中国政府时更具优势:由于中国重视外资,一些大型外企高管访华时往往能够获得中国高层官员接见,外资游说集团充分利用此优势,直接拜访中国高层官员和相关部委;或动员本国现任高层官员在访华时加入相关议题,邀请本国前任高官作为说客接触中国高层官员。

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