大陆公务员薪酬调查

image本文刊载于凤凰周刊2014年第28期

在大陆的公务员薪酬制度面临调整的今天,厘清公务员薪酬福利的基本状况,“体制内”与“体制外”间的运作逻辑,对于建立一个科学、透明、并受公众拥护的公务员薪酬体系至关重要。大陆公务员工资福利制度改革正在艰难推进,其成败的关键在于能否建立起一套公平、公开、可监督的机制并与广大劳动力市场相结合。

大陆公务员是否应该涨薪的话题,进入9月中旬再一次热络起来。9月10日,中组部研究室巡视员、副主任张景虎接受人民网访谈,解读8月末中共中央政治局通过的《深化党的建设制度改革实施方案》。张在期间透露,该方案明确提出“健全干部的激励保障机制”的目标。两天后,《人民日报》刊出《公务员工资该涨还得涨不涨也得好好干》一文,外界将之解读为,官方为传闻已久的公务员涨薪作了明示。

多年来,“铁饭碗”的公务员职业在大陆备受青睐。每年公务员考试都吸引着数量庞大的参考者。工作性质的稳定,社会中较高的认可度,在社会保障中的优越条件,以及传言中的各种公务员隐性福利以及灰色收入,都使无数人对公务员职业趋之若鹜。

但在“八项规定”实施之后,大量福利被取消,财务记录被规范,公务员中要求加薪的呼声开始抬头。.

然而,多年来公众的反对之声,使得涨薪话题成为公共舆论场中官员碰不得的禁忌。谁提涨薪,谁必被骂。全国政协委员何香久在今年两会期间提出的公务员提薪的提案,立即引来大量网上骂声。

今年1月,中国青年报舆情监测室抽样2000多条网民留言显示,有67%的网民反对公务员涨薪。2011年,深圳人大代表彭桂华曾提出给公务员涨薪的建议,但在经媒体报道后不久又以“欠妥当”为由撤销了建议。

大陆各大论坛中,流传着诸多公务员自晒收入的帖子,从月入两三千元到万余元不等,大多数晒工资者寄希望于改变公众对公务员收入的误解,但常常引来跟帖者的谩骂。

但调整公务员薪酬的进程似乎并未停止。8月8日,中华全国总工会副主席焦开河在贵阳“行业工资政策国际研讨会上”表示,将加快工资立法和劳动工资标准体系建设,到2015年建立起比较完善的劳动工资法律和标准体系,同时推动公务员和事业单位人员工资合理增长。

在民间对公务员优待的怨愤情绪并未消减之时,公务员加薪似乎已板上钉钉。然而大陆公务员薪酬福利的真相仍旧模糊,制度建设的方向更需厘清。

公务员工资到底拿多少

关于公务员薪酬的报道众说纷纭。

三年前,地处苏北的邳州运河镇党委书记王金兵因受贿罪被判处13年徒刑后,当地机关便按惯例,内部播放关于王金兵的反腐倡廉宣传片。在镜头前,王金兵哭诉称自己即使不贪污,一年下来也能有30多万元收入,在当地也能过上优渥的生活。

据一位邳州基层公务员介绍,在邳州境内的各镇,镇党委书记和镇长一般在每年年终颁发的奖金中,几乎能够拿到全镇奖金总额的一半,务员薪酬福利的真相仍旧模糊,制度建设的方向更需厘清。公务员工资到底拿多少关于公务员薪酬的报道众说纷纭。三年前,地处苏北的邳州运河镇党委书记王金兵因受贿罪被判处13年徒刑后,当地机关便按惯例,内部播放关于王金兵的反腐倡廉宣传片。在镜头前,王金兵哭诉称自己即使不贪污,一年下来也能有30多万元收入,在当地也能过上优渥的生活。

而在四川泸州,当地公务员似乎没有这么优厚的待遇。据《新京报》2013年7月报道,四川泸州一位28岁的副镇长因收入太低,生活压力大而辞职,并自称其每个月到卡工资3046元,住房公积金422元,电话下乡补助400元,年底有几千元目标考核奖金。

在西南某省会城市,一位处级公务员告诉记者,自己一个月应得的工资扣除医疗保险和住房公积金,实际拿到手的约为4800元。该市区处级公务员一般均是这个数字,而在该市区县一级的处级干部,则会比市里的处级干部少大约500到1000元的补贴。

该市某区一位普通科员则称,自己一个月拿到手的是2000元左右,而自己认识的一些县里的公务员一个月则只有1500元上下。

在北京,《新京报》今年3月的一篇报道称,根据对石景山区预算公开情况的测算,该区八宝山街道办年人均工资福利支出达到了21.42万元,金顶街街道办人均工资福利支出也达到了19.73万元,但石景山区政府随即回应称,媒体计算有误,并未将社工和协管员等编外人员计算在内。

似乎并不缺乏关于大陆公务员薪酬状况的信息。

在大陆网络中搜索“公务员晒工资”等词组,都会出现大量论坛中公务员自曝薪资收入的帖子。甚至有网站根据网上爆料的个案整理出所谓“全国31个地区公务员工资一览表”。其中省会城市副处级以下公务员月薪3000到4000元,全年收入50000元左右,而一般地市级政府公务员则多在2000到3000元之间,一些较贫困的县市则不到2000元。

尽管网上曝出以及记者调查获知的公务员薪酬基本处于偏低水平,但公众指向的并非只有公务员工资条上能够见人的工资,还有各种“灰色收入”、“隐性福利”,更不用提在养老保险上,公务员相对于广大非公务员群体的优越待遇,但由于这些信息的隐蔽性,使得公众的怀疑无法得到证实或证伪。

长期研究大陆财税体制的香港教育学院助理教授吴木銮告诉记者,今天民意在公务员涨薪问题上的对立,源于长期以来大陆政府部门对公务员薪酬问题一贯秉持的保密态度。在1985年工资改革所印发的《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》的末尾,明确写明“上述改革方案不公开报道”。

吴木銮认为,至此以后,对公务员薪酬福利制度的“不公开”逐渐成为大陆各级政府的惯例。他在各地调研公务员薪酬状况的过程中,相关部门官员也往往拒绝公开相关信息。这一惯例不仅使得公众、媒体与学界常年来对公务员薪酬福利状况缺乏了解,舆论无法进行理性的讨论,同时在封闭又缺乏外界监督的状态下,各种乱象也在黑箱中滋生。今天,大陆公务员工资水平偏低,也与此前一度混乱,后又重典整治不无关系。

黑箱下的乱象从

2004年至2005年,中国劳动学会副会长苏海南等数十位学者对11个省、直辖市的2.58万名公务员进行了薪酬福利调查。尽管已经过去十年,但此项调查几乎是现今公开发布的最为翔实的公务员薪酬福利状况的研究报告。在此项调查中,研究人员的调查结果印证了社会舆论对公务员福利丰厚的指责。“低工资、多补贴、滥福利”是大陆公务员薪酬的主要特点。

图一是一份中央国家某单位的福利项目明细。该单位福利不仅多达21项,而且以两条工资单记录。其福利项目之多足以说明政府部门在发放福利上管理的混乱。

通过访谈,研究人员还得知,公务员报酬中还存在大量不公开或半公开的福利项目。这些福利项目通过一定财务手段的掩盖,无法从一般的财税程序上找到。

图二为河北省某厅2005年春节发放过节物品清单,此清单中物品折价相当于该部门公务员月收入的1-2倍,但这些支出大多不在基本福利支出中体现,而是以其下属单位行政经费或其他预算外支出列支,因而具有更大的隐蔽性。

研究人员还在访谈中发现,近一半的公务员表示,自己所获得的并不在工资条上体现的福利能够占到其总收入的相当比重。例如:在公务招待、出国培训费中的结余,以及差旅报销凭证中,都能获得数千元,甚至上万元的收入。

在不同地区,公务员福利性收入的比例也大不相同。东部经济发达地区公务员工资表上的货币性福利,相当于工资的比重基本都维持在100%-200%左右,约占公务员总收入的50%到70%,而中部和西部地区也一般维持在30%-40%,也占到总收入的20%以上。而东部地区公务员工资表上的薪酬收入,约是中西部地区的2-3倍。

该研究还总结出,在同级部门中,行政部门福利高于党及人大系统;经济发达地区高于中等、欠发达地区;在同类部门中,管理规范的部门福利支出少于不规范的部门,因而一些中央部门的福利支出可能低于一些省市级部门。

而在同一个部门内,高职务级别公务员待遇优于低职务级别公务员;在同级别公务员中,担任“领导职务”的公务员一般待遇都高于“非领导职务”公务员;而在低级别公务员中,“行政执法类”公务员往往比“综合管理类”公务员更有机会享受到职务消费的便利。

在支出经费来源上,不同部门的福利支出能力就有所不同。一类是福利支付基本依靠财政拨付的,如信访、工商等部门,由于预算外收入机会少,福利支付能力也较弱;第二类是部分依赖财政拨付,如路政、交警等有自己创收途径的;第三类是几乎不靠财政拨款,而靠自己创收来支付福利的,如政府临时办公室等,大部分没有列入行政事业编制,却有大量获取预算外收入的机会,福利水平通常也高于完全依赖财政的机构。

混乱之源 预算外资金

该报告指出,预算外资金处于预算监督管理之外,是导致公务员福利支出混乱的主要原因之一。

1994年分税制改革后,中央与地方政府形成了“事权”与“财权”的不对称关系。由于中央对地方财政拨付的不足,不得不允许地方进行创收,通过获得预算外收入的方式弥补财政拨款的不足。

该研究报告甚至认为,“长期以来,政府对各部门的创收采取的是一种默认的态度。”行政性收费由此成为获得预算外收入,进而提高执法人员福利的途径,使得行政性收费成为执法人员寻租的工具。而当时,大陆推行的行政性收费“收支两条线”管理也并未全面起到监督的作用。所谓“收支两条线”即是将所有行政性收费全部上缴当地政府财政,需要支出时再由财政从上缴的收费中划拨。

但该研究报告指出,财政部门对有关单位究竟收了多少钱,需要花多少钱都无法知晓,从而无法行使监督。一些地方预算外资金只是在地方财政“走一次账”便又回到了原单位。

同时,享有福利设置权力的部门众多却缺少监督,也使得公务员福利泛滥。在调研中发现,在2006年第三次工资改革以前,享有福利设置权力的部门就有:中央组织部及其管辖的老干部局、人事局,财政部、发展和改革委员会、劳动和社会保障部、民政部、卫生部、建设部、全国总工会等。此外,各个省级人民政府及其所属人事厅(局)、财政厅(局)、各个省党委组织部及其管辖的老干部局,各个地级市人民政府、县级人民政府也能以文件等形式出台福利规定。

地区附加津贴制度曾是1993年提出的改革目标,即是国家根据不同地区的物价水平、工作环境等因素补贴,从而建立全国统一的补贴体系,但在实践中只建立了对贫困地区的少量补贴。在深圳、珠海等沿海特区城市通行的特区津贴是另一项不能忽视的补贴,其在1995年由国家人事部批准发放,是为了补贴特区公务员生活需要,但经过十余年特区经济的发展,特区津贴水涨船高。

在调查中发现,特区津贴的发放金额,已经超过艰苦边远地区津贴的30多倍。如同一个硬币的两面,在公务员存在补贴福利滥发的同时,一些地方的公务员却令人惊讶地遭遇着欠薪的问题。2012年,《华夏时报》曾报道安徽宿州、浙江温州等地公务员面临工资拖欠的问题,而时任财政部部长的谢旭人表示,全国有113个县的财政无法满足基本支出需求。与一般企业职工欠薪不同的是,公务员欠薪不仅体现为不足额发放应发工资,还表现为地方政府不响应中央的调薪指令。

吴木銮曾对湖北省两县进行调查,发现截至2008年,两县并未完全响应中央对公务员调薪的指令,尽管中央为了让调薪令得到贯彻向地方提供了充足的转移支付资金,但地方政府并未将调薪列入其优先考虑的范围,而是将资金更多地投向经济建设及其他可以体现政绩的政府项目。由于缺乏问责机制以及公务员欠薪问题公众认可度低,相关官员并没有因未履行中央指令而受到处罚。

政府内部的“均贫富”改革

2006年的工资改革无疑直接地塑造了今天公务员薪酬的格局。这次被称为“阳光工资”的改革在地方各部门之间进行“削峰填谷”,降低部门间的收入差距,以平息各部门由于级别相同而收入差距过大而引发的不满。同时,此前泛滥的公务员津补贴也得到了一定程度的清理。

据上述西南某省会处级公务员介绍,2006年规范津补贴在当地实施的方案是,国家划定一个津补贴范围,超过范围的部门按照新划定范围的最高线支付,而不到此范围的部门则按照最低线支付,因而“阳光工资”政策大面积地缩减了不同部门间的津补贴差距。

苏海南认为,部门差异和地区差异,通过2006年的第三次工资改革,直到2010年应该说都有所缩小。但是到了2011年以后,地方公务员之间的收入差距又开始出现拉大的势头。现今主要是地区间差距还存在一定的不合理因素。在苏海南等学者2012年所作的《我国公共部门地区间差距调控》的报告数据显示,(图三)公务员工资最高省与最低省间差距从1991年的1.84倍增长到2005年的3.56倍。在2006年实施第三次工资改革后,地区差距有所下降,在2009年又回落到2.80倍,而在2010年开始,又有一定的回升。而在一些地方,省内差距甚至超过了省际差距。2006年的工资改革也推动了财税纪律的改进。

据上述西南某省会处级干部称,2006年以前部门如何用钱的管控并不严格,而在“阳光工资”制度之后,财政监督大大加强。例如搞一次干部培训的经费,此前财经纪律不严格,尽管也需要审批,但财政无法发现部门对每一笔钱的用度情况,其中操作空间很大,但2006年之后不仅培训的项目经费需要审批,支出的具体情况也需要审批。吴木銮经过调研发现,2006年的工资改革在推动之时,无论是民间还是高层都对清理津补贴有强烈的共识。然而,统一工资标准自然是“几家欢乐几家愁”。对于文化局、体育局等清水部门而言,工资改革提供了他们一个难得的涨薪机会。以前由于薪水低,这些部门在招聘时都有困难。如果没有足够的人应聘,该职位招聘就有可能被取消。而在那些因为改革而利益受损的部门,则通过各种方法削弱改革的作用。在2008、2009年推行改革之初,一些收入受压制的部门,特别是税务等部门,就尽量拖延改革的实施,然后再通过一些变相的方法来给员工增加津贴,一些地方税务部门为鼓励员工完成税收任务,都会提供一些奖励,即使不打到工资卡上,也是有办法提供给员工的,如发放ipad等贵重物品。尽管2006年的改革被冠以“阳光工资”之名,但其意并非在将公务员薪酬信息对外公开。现今,除了上海等少数城市以外,更多地方仍然延续着对公务员薪酬的保密态度。

今年2月,湖南冷水江市财政局网站由于密码设置过于简单,使得众多网民能进入系统查看到该市各部门公务员工资。发现其金额都在2000-4000元以内,让网民直呼“太低”。而2012年陕西大学生刘艳峰向陕西省财政厅、安监局提出的公开省安监局原局长“表哥”杨达才的工资,则遭到拒绝。

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