经济改革与中国清廉政府建设【2012年第13期】

经济改革与中国清廉政府建设
 

一般地说,在讨论清廉政府的时候,人们大多都会关注政治改革,而忽视了经济改革。但是,历史的经验告诉我们,经济改革甚至比政治改革更为重要。在任何国家,经济是一个政权运营的血液,控制了经济就是控制了政府。因此,经济制度决定了政治体制。这也是符合马克思的经济基础决定上层建筑的道理。

经济改革如何可以使得政府变得清廉呢?可以从如下的具体制度细节来理解。最重要的是实现政治和经济的分离,在经济和政治之间建立边界。无论是在什么制度下,政府和经济的分离是清廉政府的一个重要制度条件。其次是预算制度的确立。经济和政治有边界,表明政府的运作必须“取之于民”。 

无论是经济和政治之间的边界还是预算制度,这两方面最重要的制度在中国仍然处于非常初步的阶段。经济和政治之间还没有任何边界。计划经济时代,政治和经济合为一体。改革开放以来,其中一个改革目标就是“政企分开”。尽管政治和经济分离的范畴远比政企分开广,但政企分开的确是朝着这个方向走的第一步。

不过,现实的情况令人担忧。首先是私有化。私有化或者民营化的确是政治和经济之间设定边界的一个有效方法。但民营化了并不是说政府和经济之间就有了边界。为什么?边界是否能得到确立还取决于两个因素。第一,是否存在着保护这个边界的法律体系,及其法律体系是否运作;第二,政治和经济之间的力量对比。改革开放以来,中国的民营企业得到了很快的发展,其在国民经济中的地位也越来越重要。中国在保护民营企业方面也有不少努力。例如修改宪法以合法化私有财产,也通过了《物权法》来保护私有财产。

但是这种法律上的保护并没有转化成为现实的保护。主要原因在于政治和经济之间的力量对比还是非常悬殊。中国还没有改变政治主导一切的局面,政治力量可以随意越过政治边界,闯入民营经济领域。同样重要的是,没有政治和经济的边界,连国有企业的产权也难以保护。这背后隐藏着多少的腐败因素呢?首先,国企已经变得过大而不能倒,大到可以挟持国家权力的地步。也就是说,国企可以随意闯入政治领域,对政治权力的运作发生很大的影响。中国国有企业对政府的影响,犹如美国的华尔街对政府的影响一般。其次,政府官员可以随意闯入国企。政府官员控制着人事任命制度,变相地侵吞国企的财产。无论从哪方面说,国企是中国目前最为封闭的一个系统。这不是腐败是什么?最后是国企的内部腐败,也就是国企的内部私有化。国企在政治保护之下,不存在有效的监管制度,这是内部私有化的制度前提。  

在预算制度方面,中国的问题更为严重。简单地说,中国还根本没有最基本意义上的预算制度。预算最重要的就是数字细节,其他国家预算中都会把每一分钱的用处说得清清楚楚。但中国的预算是没有细节的,所谓的预算就是大概给一个数,也不知道这个“数”的根据在哪里。政治和经济的分离和预算制度,是清廉政府的宏观制度条件。要保证官员的清廉,还需要其他很多制度的配合。从其他国家的经验看,有两方面的经济制度非常有效:一是在发展早期的高薪养廉制度。二是收入的货币化。

高薪养廉至少在一个社会发展的早期是非常需要的。在西方尤其是欧洲,很长的历史时间里是贵族或者资产者统治,他们从政的主要考虑并非经济收入。在后发展中国家,这个问题如何得到解决?如果从政者没有足够的收入来源来维持一个体面的生活,或者说不能有足够的正当收入,中国所说的“潜规则”必然流行,那就是权力“寻租”和腐败。

无论是高薪养廉还是收入货币化,在中国都不存在。在所有与政府有关的领域—包括医院、学校、事业单位,当然也包括政府本身,人们的基本工资仅仅占其实际收入的很小的一个比例,大量的收入来自灰色地带。可以说,中国的案例完全和高薪养廉、透明化相反的。

低薪必然寻租,寻租必然腐败。同样的花费,一个制度可以做到清廉,另一个制度则腐败。这是制度选择的问题。从这个意义上说,人们可以相信,中国的制度实际上是可以改善的。(郑永年)

《凤凰周刊》2012年13期 《凤凰周刊》

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