台2014预算倾向公共基建

台“立法院”新会期开议以来,除对马王政争的讨论之外,最引人瞩目的焦点便是2014年度预算的审阅。台湾每到重要的选举年,各种“讨好式”、“买票式”的政策便在年度预算上有所体现。“行政院”送审的2014年度预算版本中社会福利支出比重最大,公共建设支出也增长10%,经济发展支出则有所缩水。2014年,台湾将迎来地方选举年,选举“讨好式”政策有“回魂”迹象。

公共建设催生“蚊子馆”

2005年,台湾媒体《联合报》以系列报道的方式探讨全台社会福利中心、展览场馆、原住民文物馆等公共场所的低使用率问题。报道中称台湾存在大量闲置工程,除养蚊子之外,没有其他用途。一时之间,“养蚊子”成为了台湾民间的流行语,那些闲置不用的公共工程则被称呼为“蚊子馆”。

台湾的蚊子馆是上世纪90年代台湾经济起飞,“钱淹脚目”时候的产物。台湾经济起飞后期,恰逢民主启动时期,从“中央”到地方的蓝绿政治人物在选举时大开选举支票,当选后以硬件投资宣扬政绩,通过公共建设经费进行政治上的选举绑桩和利益分配。所以每到选举年,台湾的公共建设支出都会增加,用以公共场馆的修建。不过台湾民主化近20年来,民众对公共建设频繁的动工和政治人物频繁的剪彩已经产生了审美疲劳,甚至对使用率偏低的公共工程产生了挫折和无奈感。不少当初用来提升政治人物支持率的公共建设,已经成为空空荡荡的治安死角,甚至成为了违法犯罪的高发地带。

民主制度下,政府为做到让民众能看到的“有感施政”,各部门便不遗余力地对公共建设预算进行瓜分,但作出的工程往往不尽如人意。根据台湾艺术家姚瑞中编写的《海市蜃楼:台湾闲置公共设施抽样踏查》一书披露,台湾“文化部”前身“文建会”所推动“地方文化馆”计划,花费数十亿新台币造就的200多所各式各样的文物馆,除了建设和开幕活动之外,没有任何的使用。原住民委员会推动的40余所原住民文物馆和客家委员会推动的20余所客家文物馆也都闲而不用。体育委员会更是为了推广极限运动,在全台17个地方修建了24所极限运动场,但因为运动人口不足,大多已经荒废。而“交通部”推动的“一乡镇、一停车场”的政策,更是花费了247亿元修建了308座停车场,其中22处经营不善,7处更是从未投入使用。

从“陈水扁政府”时期,台湾政府便注意到这个问题,也采取了一些“活化”政策对蚊子馆进行改造。但行政机关对于蚊子馆的活化速度远比不上蚊子馆的兴建力度,各地政府对兴建大型公共建设还是颇有兴趣。2010年,已经负债190亿新台币的新竹市政府,以5.8亿新台币的价格买下上海世博台湾馆的主体建筑运回新竹展览,遭到领不到薪水的公务员的抗议。离现在最近的蚊子馆要算上苗栗马家庄为庆祝马英九当选修建的农业教育推广中心。这个耗资1.3亿新台币的工程自马英九执政低迷之后便一直游客寥寥,最近干脆关门封馆,成为年级最新的蚊子馆。

持续高涨的社会福利支出

如果说蚊子馆的遍布是台湾“讨好式”选举文化的间接体现,那么持续高涨的社会福利支出则是“讨好式”选举文化的直接体现。根据2014年的预算,台湾当局全年支出中社会福利预算已经超过总体预算的21%,依然成为新年度预算中最大的支出部分。

台湾每到选举,各政党候选人总会提出各种方式增加民众的福利,以体现自己对弱势群体的“照顾”。2003年,时任“陆委会”副主委的游盈隆代表民进党参选花莲县长补选时,甚至提出“原住民头目津贴”,表示自己当选后将为原住民头领发放补助,以奖励他们对公共事务的付出。游盈隆后来因此被台湾检方以涉嫌贿选起诉,但最终被台湾法院判定无罪。类似情节在解严后的台湾县市长选举中屡见不鲜;举凡老人年金、老农津贴等常常成为候选人夸口的竞选支票。

台湾老农津贴全称“老年农民福利津贴”,是台湾当局补助65岁以上农民的现金补贴。老农津贴的增长最能体现台湾选举的“讨好式”选举文化:1996年台湾首次总统民选前,老农津贴制度建立,每月每人3000元新台币;2004年选前,额度调整为4000新台币;2008年选前,额度调整为6000新台币;2012年选前,额度调整为7000新台币。有台湾媒体称,老农津贴及社会福利补助已经彻底沦为选举工具。每到选举时,台湾各政党为吸引选票,往往不顾现实,竞相提出津贴政策,互相攻击,已经成为“政党加码赛”“非理性政策”。

2011年10月,民进党候选人蔡英文在农业大县云林举办的造势晚会上,提出为照顾台湾农业、将推动“老农离农津贴”制度,并向台下农民承诺,如果当选,每个月将发放9000元离农津贴,一定比休耕赚的多。为此,马英九不仅提升老农津贴价码,更是提出比民进党更有影响力的承诺:如果农民离农释出三公顷土地,每个月津贴将高达15300元新台币。

因选举而带来的不停价码已经使得老农津贴的总预算超过了台湾“农委会”预算的2/3,也就是说,台湾用来发展农业的资金,有2/3是直接以现金形式发放到农民手中。除此之外,台湾各地选举还都具有地方特色的“讨好式”福利,医生出身的赖清德竞选台南市长时便承诺如若当选,便免费为全市65岁以上老人换装满口假牙,带来了台湾史上最大的一波假牙安装潮。

“讨好式”政策的背后隐忧

2011年9月15日,台湾“财政部”次长曾铭宗表示,台湾已经还清了最后一笔的外债,即日起成为零外债的“国家”。

消息一出,“财政部”便成为民间和媒体批评的众矢之的,媒体称“财政部”所谓“零外债”的说法是玩文字游戏。实际上,台湾经历李、扁、马三任领导人之后,债务已经从5000多亿元,暴涨十倍到5万多亿。而在此期间,台湾的GDP仅增长一倍,人均所得仅增长0.9倍。

台湾经济起飞期,9.7%的经济增长率中有1/3是通过“中央政府”投资拉动的。整个东亚地区的经济发展也都和政府的强有力投资有密切关系。韩国1990年政府总投资额为1.8万亿台币,2011年成长为9万亿。而台湾1990年政府投资额为1.4万亿,到2011年仅有2.5万亿。

“讨好式”的政策让预算逐渐倾向于社会福利和“水泥型”的公共建设。前“立委”雷倩称,“水泥型”的公共建设具有烟火效应,是政府和民众沟通的一种作为,但不会对经济产生巨大的拉动效果。亲民党“立委”李桐豪则称,当年马英九发放了850亿的消费券,占全年GDP的0.66%,但却只创造了0.4%不到的产值,相当于投资一块钱只有五毛的收益,如果这笔钱用来投资通讯设施的建设,台湾也不会被韩国落下那么远。

“讨好式”政策除了让台湾陷入财政困境之外,还对台湾“中央-地方”的行政关系带来了挑战:地方上过度的工程建设吃掉了太多的建设预算,让“中央”政府无法集中力量办大事。每年审查预算时,“经建会”和各地方都要讨价还价,平均都要砍掉三成的预算。而预算发包给地方之后,“中央”在进行公共建设时便显得捉襟见肘。目前,“国家运动员区”“台中捷运”“南港展览馆二期”等大型工程因为预算被挤占都发生了工期落后的现象,而历经三任“总统”和十四任“阁揆”之后,桃园机场捷运工程完工依旧遥遥无期。这让台湾评论界感慨:台湾有十八个机场,十八年却修不好一条机场捷运。而实际上,台湾十八个机场中,仅有三个盈利,其余全部亏损。

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