香港电视牌照为何管制

本港政府在免费电视牌照发放方面的争议已在当下引起巨大震撼。此前已注入巨额投资,并被公众寄予厚望的王维基旗下本港电视并未获得本港政府颁发的新增牌照,从而招致民怨沸腾,直至引发大范围的示威抗议。一个商业牌照的决定能引起如此大的政治能量,也是多少人都始料未及的。争议的背后,是本港免费电视多年来的畸形格局。由于政府的牌照制度,本港免费电视业数十年来只有TVB与亚视两家经营。由于亚视孱弱不堪,导致TVB一家独大。因缺乏竞争,TVB的节目质量开始受到观众的诸多诟病。打破一台独大的垄断,在免费电视中引入竞争,已成为多年来众多本港民众的呼声。

不同于英国的BBC,本港的免费电视并非是全额由政府出资,承担公共教育职责的公共电视台是由私人出资,一方面承担公共教育等方面的职能,另一方面也通过商业广告等渠道获得利润。多年来,本港政府通过牌照制度维持着对免费电视市场的高度管制,这其中既有技术原因,也有政治因素。当技术条件成熟时,放开管制,让更多参与者加入市场竞争,是本港免费电视发展的必然方向。

本港电视发展简史

本港最早的电视台“丽的映声”从1957年开始为本港提供电视节目。但该台只提供收费有线电视。而在当时,电视还只是少数上流人士享受的奢侈品。本港的无线免费电视服务则由无线电视(TVB)于1967年开启,而“丽的映声”也于1973年跟进提供无线免费服务。

从1975年到1978年,本港曾存在着TVB和ATV之外的第三家免费电视台——佳艺。但当时由于当局发牌照时便要求该台承担在黄金时间播出教育节目的任务,而教育节目受众较少,导致该公司最后在1978年倒闭,形成从1978年开始只剩两家免费电视公司的局面。

1982年,“丽的映声”所有权几经辗转后,被邱德根的“远东集团”收购,并改名为“亚洲电视”(ATV)。

从上世纪70年代到90年代,TVB与ATV两间免费电视为争取广告利益,一直进行着激烈的竞争。进入2000年,TVB的霸权地位逐渐确立,两台并争演变为一台独大。而ATV则更多通过在广东省落地获得市场。

本港中文大学新闻与传播学院院长冯应谦介绍,本港政府对无线免费电视实行牌照制度的原因还在于本港免费电视的传播方式。

在缺少人造卫星的电视发展早期,电视信号主要通过电视台高塔发射,再由电视机天线接收。此即是无线电视,也称地面电视、模拟电视。但是大气电波传输的问题在于它传输数据量有限,不可能开通无限多的频道。因而,作为涉及到社会利益的公共领域,政府对通过大气电波传播的无线电视以牌照方式进行管控,成为了世界各国的通行做法,而本港也不例外。

冯应谦称,本港政府对免费电视牌照的管控一直非常保守。尽管在法例中并未规定明确的限制,理论上任何人任何时候都可以向政府提起免费电视牌照的申请,但事实上只有在政府放出话来,邀请社会向政府申请增发免费电视牌照时,申请牌照才有可能实现。因而直到1993年开放收费电视以前,本港只有两家电视台。

进入上世纪90年代,光纤技术开始大范围应用。与地面电视相比,有线电视通过光纤传输,容量和质量都得到很大提升,电视台也可以同时开办更多的频道。在收费的光纤电视市场,本港政府奉行完全开放的态度,让市场得到充分的竞争。政府曾给多家公司发放收费电视牌照。但收费电视与免费电视相比市场更小,更难赚钱,现在生存下来的也只有三家。但在免费电视方面,由于本港地域的狭小,并未像大陆免费电视那样通过卫星传输,而仍然使用大气电波进行传输,同时也保留着严格的牌照制度。

技术革新推动开放市场

事实上,随着光纤技术和数字技术的发展,替代大气电波成为可能。本港民间对免费电视领域的两台垄断和一台独霸现象,要求政府放开市场,增加竞争的呼声从90年代便已出现,但由于各种技术与政治方面的原因,多年来一直拖延。而今日终于增发牌照又引发巨大争议。

据本港中文大学新闻与传播学院讲师梁丽娟介绍,在回归以前,由于免费电视对社会极其强大的渗透力,港英政府对此方面的投资一贯采取非常保守的态度。在六七十年代,无论是TVB还是当时的丽的,都是英资企业。港英政府在投资免费电视上做的限制,使得美国、澳大利亚等国资本无法进入本港电视市场,同时也是保护英国的利益。而随着80年代英国公司的撤资,两家电视公司转到本港本地商人手中,也利于港英当局的控制。

90年代随着技术的发展,放开电视市场的呼声开始出现。但当光纤时代来临之时,本港正好已离97回归不远。大陆的中国政府并不希望当时处于交接期的港英政府在政策上有大的变动,特别是免费电视这样具有巨大社会影响力部门更是如此。因而,关于免费电视市场开放的问题,在回归之前都少有推动。

97回归以后,新成立的特区政府曾在1998年发表关于电视业长远发展的报告,该报告中已明确免费电视在未来应会全面开放。但全面开放的前提是将使用中的大气电波传输全面转变为数字传输。因为现在两间公司的四个频道已经占用了本港80%的可用电波频道。如果要增发牌照,增加频道,必定需要进行技术的革新。

据梁丽娟介绍,2003年本港政府开始大力推动政府在向经营免费电视公司给予续牌时的要求是,两家应推进由大气电波传输到数字传输的转化。从2007年开始,数码地面电视正式推出。数年后,数码地面电视覆盖了全港90%的人口。但有调查显示,仍然有四成观众收看通过大气电波传输的模拟电视。因而原定于2012年终止的大气电波传输频道的计划被延后到了2015年。

对于多年来对增发牌照的拖延,不仅有技术更新周期的原因,还有总体经济状况的影响。2003年的SARS、2009年的金融海啸都使特区政府对市场对电视的投资缺乏信心。同时,政府对两家持牌企业利益的保护也可能成为重要原因。一种常常听到的说法是,特区政府在给予两家续牌时,曾向两家承诺,在他们牌照于2015年到期之前,“市场不会有大的变化”。但什么叫“市场不会有大的变化”则众说纷纭。

对于已经确定发给牌照的两家公司——奇妙电视和本港电视娱乐而言,梁丽娟认为即使两家获得了免费电视牌照,但他们与两家老的免费电视台相比也并不处在同一起跑线上。由于两家并不能通过大气电波,而只能通过光纤网络进行传输,尽管两家的光纤网络覆盖面已足够广,但受到两个遥控器和机顶盒的影响,收视体验上也打了折扣。

梁丽娟指出,从长远来看,政府对免费电视通过牌照制进行限制市场准入,理据并不强。就像报业的自由开放一样,电视业都会像互联网电视那样,在没有频谱限制的条件下自由开放。如果政府能切实执行计划,当2015年数码技术彻底取代大气电波后,将能容许更多的参与者进行竞争。届时则是电视业开放的真正时候。但在此之前,大气电波仍然不会开放。而另一方面,由于免费电视对大众的渗透力和影响力,考虑到对公众利益的影响,未来政府仍会对节目及广告内容进行监管,并且不会轻易撤去发牌监管的方式。

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