中国如何应对FTA竞争

7月15日至25日,“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)第18轮谈判在马来西亚举行,随着日本首次正式参与TPP谈判,TPP扩容到12国。7月30日至8月2日,今年3月启动的中日韩自由贸易协议(Free Trade Agreement,简称FTA)谈判,将在上海举行第二轮谈判。9月23日至27日,今年5月启动的、以东盟为主导的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)将在澳大利亚举行第二轮谈判。这3个涵盖范围存在交叉的多边FTA框架,在亚太地区呈现齐头并进的局面。

另外,今年7月启动的“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议”(TTIP)谈判,引发外界对美国与欧盟将打造“经济北约”的猜想。但对于中国来说,影响更为直接、挑战更为明显的还是亚太地区的多边FTA进程。从外部环境看,中国目前没有在这波亚太FTA竞争中占据主动地位,事实上也不具备这样的条件。从内部环境看,中国能否实现经济结构转型、打造庞大的内需市场,将是中国在FTA竞争中优势能否发挥的关键。

亚太FTA“三国演义”

过去10多年来,亚洲是FTA发展最为活跃的地区。根据亚洲开发银行的统计,截至2013年1月,亚洲地区已经签署并生效的FTA从2002年的36个增加到109个。此外,还有148个FTA处在不同的发展阶段,数量远远超过世界其他地区。在亚洲257个签署生效以及正在谈判的FTA中,“东盟10+6”(6指中日韩澳新印)的FTA多达179个,占整个亚洲FTA总数的70%。以“东盟10+6”为主要经济体的东亚地区,成为区域多边FTA竞逐的舞台。

美国携TPP强势介入,淡化了区域多边FTA的“东亚色彩”,将其打上了更浓的“亚太烙印”。日本的加入,让TPP分量更重。在TPP成员国中,日美合占约80%经济份额,而TPP成员国GDP总量占全球40%。虽然TPP近乎苛刻的“白金标准”与成员国内部经济发展水平的巨大差异,让外界一直对其谈判前景存有疑虑,但美国所表现出的巨大决心也是TPP被看好的关键因素。从2010年3月开始第一轮谈判以来,截至今年7月,TPP谈判已经进行了18轮。平均每年5轮,每轮长达10天的高频度、高强度谈判,凸显的不仅仅是决心和意志,更是美国作为TPP主导国的领导和掌控能力。尽管日本的姗姗来迟给TPP在今年10月能否达成协议增添了变数,但可以肯定的是这只是时间问题。

2011年11月的东亚峰会上,东盟首提RCEP构想,希望在“东盟10+6”基础上,通过整合目前多个“东盟10+1”FTA,打造水平更高的区域经济合作安排。2012年11月东亚峰会上,“东盟10+6”的16国领导人发表共同声明,宣布启动RCEP谈判,并计划在2015年完成谈判。RCEP谈判的范围涵盖货物贸易、服务贸易、投资等,虽与TPP的高标准有距离,却远高于现有的“东盟10+1”FTA水平。RCEP谈判带有明显的“东盟方式”痕迹,比如“平等协商”、“循序渐进”等,故其在前期的谈判中阻力小于TPP。东盟与其他6国分别签订了FTA,但这些FTA水平各异,且其他6国间多数未签FTA,整合的难度不小。

早在2002年11月东盟系列领导人峰会期间,中日韩FTA设想即被提出,三国学术界也启动了共同研究。但由于日本领导人参拜靖国神社,中日韩峰会在2005年、2006年、2007年连续3年中止,中日韩FTA研讨陷入停滞。2008年起,三国领导人首次在“东盟10+3”框架外单独召开会议,再提中日韩FTA事宜。2012年5月第五次中日韩峰会期间,三国一致同意年内启动自贸区谈判。由于日本与中、韩的岛屿之争加剧,原定于2012年11月举行的中日韩FTA首轮谈判,直到2013年3月才在韩国首尔举行。与TPP和RCEP相比,影响中日韩FTA前景的因素不在经贸,而在政治层面。

从目前情况看,亚太区域经济合作已经形成了TPP、RCEP与中日韩FTA并存的局面,且任何一个谈判的进程都会对其他谈判产生影响。中日韩FTA的启动,既有TPP的外部压力因素,也是对东亚区域经济合作进展缓慢的反应。虽然TPP表示今后吸收新成员将优先考虑APEC成员,但短期内中国加入的可能性非常小。RCEP也表示将继续奉行“开放的地区主义”,但也明确暂不考虑邀请美国等其他成员加入。无论是RCEP还是TPP,缺少了中日韩这3个东亚主要经济体,都不能构成健康、良性的区域经济合作框架。同样,东亚经济合作中不考虑美国因素也不现实。

FTA背后的战略博弈

任何区域经济合作模式都涉及规则的制定,而制定规则的内在动机就是自身利益的最大化,其间的战略博弈是显而易见的。中国社科院亚太与全球战略研究院院长李向阳在接受《南风窗》采访时说:“在经济学上,‘规则有着巨大的利益’已经成为共识,这也是国际政治经济学的一个基本结论。美国在战后确立的全球贸易、金融、技术等规则使其获得了巨大的经济利益,这是美国从全球获取财富的重要途经之一。”李向阳分析说,比如,知识产权是国际经济规则中最重要的规则,因为它决定了各国在国际分工中的“位次”问题,而“位次”又决定了一国在国际分工中所获得的利益。

澳大利亚学者彼得·德赖斯代尔(Peter Drysdale)认为,现阶段的TPP谈判,反映的更多的是美国的“意愿清单”,而不是综合性的亚太区域贸易改革议程。从目前TPP谈判透露的信息来看,美国对知识产权保护、服务业开放等意图态度非常坚决。中国社科院亚太与全球战略研究院副研究员沈铭辉在接受《南风窗》采访时说:“贸易规则最根本的目的在于保障企业的国际竞争力,而企业竞争力就代表了国家竞争力。”沈铭辉分析称,美国经济的70%都是由服务业创造的,未来美国的竞争力也在服务业领域,美国重视服务业开放的原因就在于此。美国在这些领域制定高标准,再试图通过TPP的扩张,把这些规则逐步向外延伸,让更多的国家接受,最终就成了国际规则。

虽然中国并不是RCEP的主导国,但没有美国的RCEP与排除中国的TPP,还是被外界解读为中美之间战略博弈的舞台。不过,在这轮博弈中,中国面临着多重不利局面。一方面,中国体量大、发展快的现实,给周边国家造成心理压力,东亚国家也还没有做好接受“中国领导”的心理准备。在这种背景下,中国在区域经济合作安排中不得不有所顾忌。另一方面,尽管中国已是世界第二大经济体,但国内经济结构转型任务繁重,承受外部冲击的能力有限,这必将限制中国在区域经济整合中的行动能力。更为关键的是,作为新兴的经济体,中国还没有能力提供能媲美美国的区域“公共产品”。

如果没有TPP这个“外部因素”的刺激,东亚区域经济整合可能还停留在“东盟10+3”和“东盟10+6”的争议上。不可否认,东盟倡导RCEP,有担心被TPP边缘化,从而使区域经济合作中“东盟中心”地位受到侵蚀的考虑。不过,美国学者亚历山大·武温(Alexander L. Vuving)在接受《南风窗》采访时也指出:“TPP与RCEP,对于不同国家意义并不一样。对于那些同时加入TPP与RCEP的国家,互补性大于冲突性。对于那些没有加入TPP的国家,尤其是东盟国家,他们的主要考虑还是经济因素。对于中国或其他希望在RCEP中发挥领导作用的国家,以及美国这个TPP的领导者但却被排除在RCEP之外的国家来说,TPP与RCEP的竞争性更为明显。”

日本是中日韩三国中,唯一同时参与TPP与中日韩FTA谈判的国家,这表明日本在亚太区域经济合作中具有相对较大的回旋空间。但长期处在美国阴影下的日本,事实上也丧失了提供区域“公共产品”的能力,无法在东亚经济整合中发挥领导作用。作为发达经济体,日本本可以在中日韩经济合作中有较大的发挥余地,但中日之间根深蒂固的战略猜忌使这种可能变得渺茫。与中日相比,韩国没有在东亚经济合作中发挥领导作用的意愿,也没有被亚太区域经济整合边缘化的压力。在TPP的12个成员国中,有8个与韩国签订了FTA,而且高质量的韩美FTA还被作为TPP谈判的参照,所以TPP对韩国的影响非常小,这也是韩国不急于加入TPP的重要原因。

内外承压下的“突围”

面对TPP的强势突进,中国没必要自乱阵脚。虽然东亚FTA发展迅速,但东亚经济一体化本质上还是市场驱动型,而不是制度驱动型。美国卡内基国际和平基金会的维克拉姆·尼赫鲁(Vikram Nehru)认为,中国是东南亚最大的贸易伙伴,TPP不可能改变这一事实,过去20年已经表明,市场与地理位置是东南亚经济上与中国整合的主要因素。从这个意义上说,中国有必要大力支持东盟倡导的RCEP,通过整合东亚区域贸易安排,提升东亚区域内贸易在总贸易额中的比重。此外,中国还应该通过加大对东南亚国家基础设施建设的投资,加强中国与东南亚的互联互通,充分挖掘地理邻近的潜力。

中国在短期内不能加入TPP的情况下,最好的选择还是推动东亚区域经济合作,用这些合作的收益来弥补不能加入TPP带来的损失。而在东亚经济合作中,中日韩FTA不能缺位。日本没有在做出加入TPP谈判决定的同时,舍弃中日韩FTA谈判,与中国率先启动中韩FTA谈判不无关系。由于日本与韩国在产业结构、企业竞争力上接近,日韩企业在中国市场上竞争性明显。正因为如此,日本选择加入中日韩FTA,以此化解中韩FTA可能给日本企业造成的竞争劣势。东亚经济合作是一个相互关联的动态进程,中国应该利用这种现状,使自身损失最小化、利益最大化。

“中国的最大优势还是巨大的国内消费市场。如果市场足够大,你定的规则最终就可能成为全球的规则,因为市场是统一的,区域外的国家要想进入就得遵守你的规则。”李向阳说。他分析道,韩国与日本都已经或者开始进入老龄化时代,国内消费需求已经开始萎缩,这是中国在跟日韩谈判时最大的筹码。在与美国的谈判中,中国最大的优势仍然是市场。在国际规则的制定中,不是取决于出口额有多大,而是取决于进口额有多大。“不过,这就涉及中国经济能否成功转型,能否培育出像美国那样巨大的终端消费市场,所以国际和国内战略是紧密相连的。”

对于TPP本身,中国完全可以持更加开放的态度,积极主动探讨加入的可能性。美国战略与国际研究中心学者马修·古德曼认为,美国的最终目标是将中国纳入到TPP这个区域贸易体系中,而不是将其排除在外,TPP倡议事实上与当年美国将中国吸收进WTO的战略是类似的。毫无疑问,如今美国主导TPP的心态,不太可能与当年中国“入世”谈判时完全一样,美国在TPP谈判内容中毫无疑问会考虑“中国因素”,但TPP也不是美国为了遏制中国而“量身打造”的。事实上,TPP条款中有关知识产权保护、环境保护、劳工标准等内容,尽管对现阶段的中国来说要求过高,但从长远看这些也正是中国改革的重要领域。

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