奥巴马第二任期 对华政策依旧

“我反对不是针对她,而是针对奥巴马和环保署,反对他们附加给能源产业的如此多的不合理的、用不上的标准。”7月18日,美国国会参议员乔·曼臣毫不避讳地表达着对奥巴马政府环保政策的不满。这位西弗吉尼亚人在当天参议院针对奥氏环保署新人选的表决中投下了来自民主党阵营的唯一反对票。即便如此,国会参议院内的奥氏同党仍可长舒一口气,毕竟包括环保署署长吉娜·麦卡锡在内的多个提名得以勉强过关,领袖哈里·里德也暂且不必强力使用打破冗长发言的规则变动条款了。

然而,坐在宾夕法尼亚大街另一端椭圆办公室里的美国总统奥巴马还是轻松不起来。在第二任期开启的6个月来,班加西使馆遇袭调查、司法部长授意密查美联社记者通话记录、国税局在竞选中被政治工具化等负面新闻纷至沓来。如今,奥巴马不得不对佛州协警枪杀非洲裔案件小心翼翼地作出一个八面玲珑的表态;而在“棱镜门”持续发酵的窘况下,是否取消赴俄参加G20及美俄领导人峰会、甚至杯葛明年的索契冬奥会……这些来自共和党人的压力时时考验着他过去4年刚刚积攒下来的政治智慧与外交经验。

奥巴马遭遇“第二任期魔咒”

1940年11月5日,富兰克林·罗斯福在二战的阴霾下赢得总统选举,打破了当时作为政治传统的“总统两任”约定。然而其当选成绩并不理想:在选举人团、选民票以及联邦州这三个指标上都低于1936年当选之时。

罗斯福之后美国迎来的6位连任总统中,有5位都实现了连任比初次当选拿到更多选举人团票和选民票比例的佳绩,甚至连小布什在2000年被“判决”入主白宫后,也在2004年连任时见证了自己的“成长”。在这个维度上,唯一没有及格的便是奥巴马。换言之,2012年的连任对于奥氏而言是一次不折不扣的“弱势连任”。虽然得以在选举中刷新失业率历史阈值、抵御了超级政治行动委员会(Super PACs)给予共和党的优势、坐拥少数裔青睐,但其所得到的选民票比率仅为51.1%,比2008年下降了1.8个百分点,获得的选举人团票为332张,比2008年少了33张,民意基础打破历史传统地陡然缩水。

对于民意走低的解释很多,如奥巴马“变革魔咒”魅力褪色的直接后果、奥氏连任中的“在任者”优势并非充分发挥、或美国政治极化下选民基本盘的回调等。但可以肯定的是,奥巴马第二任期可以调动的民意优势持续缩小,其在推进政策议程中所能获得的支持较之第一任期将更为有限,民意束缚和牵绊更加显著。回顾奥氏第一任期的执政风格,其善于动员民意、从草根中获得支持和再次赋权,从而向华府精英施压推进其政策议程的路数非常鲜明,但民意缩水的新变化对于这样一位“动员强于治理”的总统而言,无疑是灾难性的。或者说,奥巴马今天面临的“第二任期魔咒”本质上是一种民意报复。

自2010年共和党重掌国会众议院多数后,奥巴马就遭受到较大的立法制衡,特别表现在“政府关门”和“债务上限”危机的两党拉锯战上。在政党极化的背景下,府会分立所导致的华府分裂直接降低了奥巴马政府的政策绩效,扭曲着国家利益。2012年国会选举之后,共和党掌握众议院、民主党掌握参议院的对峙僵局不但毫无缓解,甚至流露出长期存在的固化态势。

历史数据显示,总统所在党多会在中期选举中失去国会席位,众议院尤甚。自驴象两党体系奠定的1856年以来,只有四次中期选举青睐于总统党,即1902年、1934年、1998年以及2002年。但这四次获益不但未改变国会众议院内两党的实力对比,而且平均下来仅实现了7.5个席位增长,最多也只有9个席位,低于2014年中期选举时民主党在国会众议院翻盘所需要的17席。据此可以推断,民主党在2014年获得国会众议院多数的机会极为渺茫。

而在参议院方面,目前要在2014年改选的35个国会参议员席位中民主党占21个、共和党14个,且民主党换届席位中不乏弗吉尼亚、西弗吉尼亚、北卡罗来纳、路易斯安那、蒙大拿、阿拉斯加等传统保守州。这就意味着,民主党维持多数地位或将面对更大变数、基本无法冲击完全控制议程的60席,共和党则迎来又一个翻盘的回合。从众参两院的选举结构看,目前府会分立甚至分裂的政治困境将在未来4年持续存在,这无疑为其政策执行增加了成本与不确定性。

而随着自媒体时代的不期而至以及财政投入的空前需求,总统选举周期的起点近年来也被不断前置。2012年大选以2011年3月共和党主流参选人纽特·金里奇宣布竞选为起始点,而竞争更为激烈的2008年选举则早在2006年12月就由民主党人约翰·爱德华兹的宣布参选开启,其后的2007年1月至3月包括奥巴马、罗姆尼等主要参选人也相继投入选战。从经验判断,2016年竞选周期极可能在2014年年底的中期选举后或2015年年初正式启动。届时,美国政治的中心将被拆解,奥巴马政府不得不考虑要避免制造不利于本党竞选的话题。特别是在希拉里被广泛猜想、拜登又时常对媒体放风跃跃欲试的状况下,民主党在竞选周期中出现“双头”的可能性正在上升。

如此看来,奥巴马第二任期并非彻底摆脱选举周期束缚,其能够相对自由发挥、推进政策议程的空间或只剩下一年半左右。相对于多个尚未兑现的变革承诺而言,留给奥巴马铸定历史遗产的时间并不充裕。

奥对华政策或难好过第一任期

“总统一旦入主白宫,唯一留下来并且的确有重要性的观众就是历史。”美国历史学家和总统传记作家多丽丝·科恩斯·古德温这句关于总统追求历史功绩的评论,用在奥巴马的身上可谓恰如其分。如今处境艰难的他,势必竭力扭转颓势,包括对华政策在内的一系列内政外交议题都将遭遇调整。然而从美国国内视角审视,未来三年半奥巴马将更为闹心,中美关系也很难好过全面推出“亚太再平衡”的第一任期。

在国内民意缩水的境况下,奥巴马推进移民改革、控抢立法以及深化全民医改的空间降低,实现其中一项政策成果已然不易,而外交议题上相对而言受到牵制略小,于是可能上升为其塑造政治遗产的重中之重。这样一来,对华政策等亚太战略势必占据重要位置。在重视对华政策的倾向中,维持美国国际领导地位,放缓、牵绊中国发展的步伐的同时,在与中国合作中实现经济与战略利益,一定是必然选项。

从历史上看,府会分立对中美关系也不是好事。中美建交以来,以两国关系稳定性强弱判断,府会关系最佳组合为“共和党总统+共和党国会”,最差组合是“民主党总统+民主党国会”,而如今的“民主党总统+共和党国会”则为次差状态,极易从国会层次上制造出较多消极涉华议题。事实上自新国会开启以来,两院已多次出现负面涉华提案,甚至连被认为重要性下降的人民币汇率议题也出现了三起提案。就在第五轮中美战略与经济对话期间,少有触及中国议题的国会参议院农业、食品与林业委员会也高调举行了针对中国双汇收购美国史密斯菲尔德公司的听证会,标志着中美关系中的安全纷争正在从国家层次的军事安全、网络安全下移至公众层次的食品安全。

自2010年中期选举周期以来,中国议题全面回归美国选举政治舞台,其势头虽不足以占据主流地位,但显然是美国国内经济困境外化形成的敏感问题。2010年竞选周期中,两党在中国议题上都毫不吝惜,趋向于争相示强,与上世纪90年代相比有过之而无不及。如果奥巴马任期的最后两年陷入竞选周期之中,又加之经济复苏速度令人失望,中国议题的热度将会走高。这样一来,奥巴马回应“新型大国关系”的空间被挤压,两国关系取得重要推进的机会窗口不但缩小,而且将平添不少选举成本。然而,对于涉及如此多地巨大利益纠葛的中美关系而言,任何成本都将是不小的损失,理应高度关注。

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