“美国之音”废除对内播报禁令

华盛顿特区独立大街330号,一栋青石外观的五层建筑,在美国政府机关的环绕中并不显眼。这里是拥有70年历史的美国广播机构——美国之音(VOA)的总部。从周一到周五的每天中午12点到下午3点,是VOA的公众开放时间。游客可以在VOA总部进行45分钟的游览,通过音频与视频的向导,了解VOA广播、电视与互联网的工作流程。

这样的免费游览或许是美国公众多年来了解这个在全球鼎鼎大名的传媒机构,少有的途径之一。由于多年来的国内播报禁令,尽管VOA在全球久负盛名,但在美国国内却知者寥寥。类似这样在政府支持下运作的媒体,长久以来都被美国国会议员与公众列为政府“喉舌”、“宣传”工具。因而美国政府考虑的不是如何加强其“宣传”力度,而是如何限制像VOA这样的机构对国内民众产生影响。

不过,这一切在近期有了些新变化。日前通过的一项法律修正案已经取消了VOA这样的美国官媒对内播放的禁令。在一些人看来,禁令的取消将为美国政府对内进行政治宣传打开方便之门;而在另一些人看来,禁令早已落伍于时代发展,取消禁令也可对政府财政用途加强监督。

由来已久的“宣传”禁令

VOA的对内禁令,源于制定于1948年的《信息与教育交流法案》,由于该法案由当时的共和党众议员蒙特与参议员史密斯共同提起,该法也称做《史密斯-蒙特法案》。

虽然该法案的主要内容是授权美国政府向全球受众进行公共外交活动,但美国舆论谈论得更多的还是其作为禁止美国官媒进行对内广播的依据。该法案更在南加州大学公共外交学院2010年报告中被称做“最具影响力,但也最受误解的美国国土安全法律之一”。

该法案制定之初,正值冷战开始之时。该法案的制定主要是为了应对苏联在意识形态领域的挑战,从而赢得在“思想与心灵上的战争”。据美国印第安纳州立大学新闻学学者梅则加尔观察,事实上,当时的国会立法者并未考虑限制本国官媒的对内宣传问题。一些议员主要从私营媒体利益的角度出发,担心以国家力量兴办的公共媒体会成为私营媒体的竞争对手。尤其在国际报道方面,VOA这样的“巨无霸”媒体有着得天独厚的优势。于是最后达成广泛共识——对外报道以官媒为主,而对内报道由私媒包办,发挥各自优势。

这种划分当时在法律上没有明确规定,只是成为当时官媒报道的潜规则。直到1972年,参议员富尔布莱特提起修法,才将此变为法定禁令。1985年,参议员佐林斯基发起再次修法,加强对官媒新闻产品在国内流通的限制,并且在国会辩论中发表了那句后来常常被外界引述的话:“美国的纳税人当然不需要、也不希望自己所缴纳的税款被用来支撑政府,向自己进行政治宣传。” 

对内长期的疏离以及与美国对外战略如影随形,使得VOA政府“喉舌”的形象在国内根深蒂固。不过,在VOA东亚及太平洋地区主任彭穆仁看来,尽管VOA具有官媒身份,但它的准则是为受众提供真实、客观、公正的报道。他一再向《凤凰周刊》记者强调,“VOA的主要责任是提供真实、可信的报道。如果报道不可信,听众也会很快离开。”

他也表示,VOA力求做到的是,在介绍美国的状况与政策时呈现出不同角度的分析,至于收听国民众持什么样的观点,由该国民众自己决定。

谈及VOA的独立性,彭穆仁称,一方面VOA追求最具专业性的新闻报道;另一方面,VOA等官媒的监管机构——广播理事会(BBG)也起着阻隔政治影响的“防火墙”作用。据悉,该理事会由九人组成,除了国务卿占据一席以外,剩下的共和党参议员和民主党参议员各占一半,人员组成需得到参议院批准。2011年经BBG裁定,从当年10月1日起,VOA全面停止中文短波、中波以及卫星电视广播,集中于以新媒体技术为支撑的中文网站报道。

落后于时代的禁令

VOA究竟是独立的新闻机构,还是美国政府的宣传机器,在不同立场来看尚难厘清。但禁止VOA向美国公民提供其新闻产品,事实上间接损害了民众的知情权。

1989年,一位名为迈克尔·加特纳的媒体人希望将VOA的社论搬上自己的报纸,却被广播理事会的前身——美国情报局予以拒绝。加特纳以禁令限制新闻自由为由将争端诉诸法庭。法院尽管判加特纳败诉,但也在判决中承认,美国的媒体皆有权使用VOA的材料。

由于美国的法律中缺乏对违反该行为的惩罚规定,近年来对内广播禁令的实施也逐渐弱化。从上世纪80年代开始就有美国媒体使用VOA的节目产品,只有极少数受到了禁令影响。外加VOA明确声明,其新闻产品属于“公共领域”,其他美国媒体不需要支付任何费用便能使用它的各种新闻产品。

1994年,美国放开外国媒体对内宣传的限制,却没有放宽本国官媒的禁令。从而产生了他国可以在美国做“宣传”,而美国政府自己不能“宣传”的怪现象。彭穆仁透露,中国的央视和新华社等官媒在美国有着各种传播渠道,为其服务的驻美中国籍记者达到六七百人,但VOA无论在美国还是中国都没有如此畅通的渠道,驻华的美国之音记者仅有2人。

随着传播技术的发展,《史密斯-蒙特法案》的限制也逐渐过时。尤其当互联网的发展打破了国家间的信息阻隔,对内对外的划分也失去了意义。尽管禁令存在,但自上世纪末以来,美国国内用户就能通过网站轻易地下载VOA的节目。

因而,从2010年开始,关于废除《史密斯-蒙特法案》中禁止官媒内销的限制开始被广泛讨论,并在众议员马克·索恩贝里与众议员亚当·史密斯的支持下最终酝酿出《2012年史密斯-蒙特现代化法案》。这个于2013年7月1日正式生效的法案提出,监管美国官媒的BBG在接到请求并让对方交付一定费用后,可以将官媒所生产的各类视频、音频产品提供给美国国内的个人或组织。但法案也规定,提供给美国国内用户的产品不能与真正在海外发行的产品有所不同,BBG也不应因此调整它的资金分配。

彭穆仁告诉本刊记者,解禁之后,如今美国公民只要向VOA发邮件或打电话,就能得到他们想要的VOA节目。不过,VOA不会制作专门向美国国内播放的节目,也没有对内播报的资金来源。

禁令取消引发争议

然而,《史密斯-蒙特法案》禁令的取消在美国国内仍引发争议。有批评者称,法案的修改将为联邦政府向国内民众进行大规模洗脑打开了大门。经济与和平研究会副主席迈克·山克向BuzzFeed网站表示,“显然还有更多方法在信息时代使法律既能跟上时代,又不至于取消对内与对外的区别。”他认为,限制以纳税人资金制作的“宣传”产品在国内流通才是明智的,取消这些限制“令人不安与危险”。

“美国安全工程”网站文章则指出,向国内提供对外的新闻产品与向国内进行政治宣传完全是两回事。退一万步说,即便法律允许美国政府对内进行政治“宣传”,那又如何呢?美国早已让其他国家的宣传产品进入美国。相反的,取消禁令能够让民众了解美国的公共外交机器拿着纳税人的钱究竟在做什么。更多的信息公开,无论是否为宣传产品,都有助于增加美国公众对其对外政策的了解与监督,从而增加官僚机构的透明度。

值得注意的是,在《史密斯-蒙特法案》施行的半个多世纪里,对内宣传禁令并没有阻挡美国政府的对内宣传战。通过CNN、NBC、FOX等被认为独立于政府影响的私营媒体,美国政府在伊拉克战争、阿富汗战争、反恐战争等问题上,均对公众造成深远影响。

多年供职于VOA的记者泰德·里平则对取消禁令表示欢迎。他指出,任何个人与机构都应有权获得VOA新闻,但政府官员不应当有意识地为VOA进行市场开发。“美国公众应当警惕的不是其新闻本身,而是一旦管理者对新闻施以不当影响,才会真正造成新闻质量的下降以及公共开销的浪费。”

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