乌克兰民主转型陷僵局

1787年美国制宪会议结束后,本杰明·富兰克林走出费城独立厅时遇到的一位老妇人问他:“富兰克林先生,你们为我们建立了一个共和国,还是君主国?”他回答道:“夫人,一个共和国—如果你们可以保住它的话。”

一旦民主创建了,能保住它吗?世易时移,如今富兰克林这个问题也更像是给转型国家的人们提出的。按照国际主流评级机构的报告,自2006年以来,全球转型国家的民主就处在轻微衰退之中。这两年民主的坏消息似乎多过了好消息。从乌克兰到委内瑞拉,从泰国到埃及,民主转型纷纷陷入尴尬境地,由此引发了对第三波民主化回潮的担忧。

与民主化浪潮相比,民主崩溃的历史也是非常久远的。对于今天的转型国家,民主究竟遇到了什么问题?民主还有多少机会?

民主困境与转型僵局

最近的焦点是乌克兰。乌克兰问题已经牵动整个欧洲的局势,但这场危机的起源乃是乌克兰国内政治的困境。尽管已经历多次大选,但乌克兰的政治转型过程并未完成,其政体类型只能被归入介于民主与威权之间的两不像政体。泰国看上去一直在转型,却总是无法拿到转型学校的“毕业证书”。选举、示威与政变是泰国政治的3个关键词。在泰国,无论谁当选,声势浩大的反对派就会涌上曼谷街头,持续抗争,甚至直至政治系统瘫痪。如果说民主政体得以维系的前提是“败选者的同意”(losers’ consent),那么泰国恰恰有一大批“永不服输的败选者”。埃及的政治困境至少同样严重,在不到一年的时间里,先是兴起了大规模的民众抗争,而后是军事政变罢黜了民选总统。

上述几国的转型故事跌宕起伏,情节各异,但逻辑却是相似的。它们都陷入了不同形式的“民主转型僵局”。这一转型僵局由循环往复的三个阶段构成:一是威权体制的瓦解和启动转型,二是民主运转的困难及其引发的各种难题,三是威权方式作为解决问题方案的登场和威权政体的回归。除了上述案例,陷入转型僵局的国家还有很多。

这些国家摆脱威权政体之后,就启动了民主转型。但是,新兴民主政体的运转可能会遇到很大的困难。威权政体的终结,使得各种政治力量都得到了释放,普遍的政治参与和政治竞争成为常态。然而,由于种种原因,很多国家政治参与和政治竞争的结果,并不是稳定有效的政府和良好的公共治理,而是政治冲突的激化,政治家与党派竞争的不择手段,甚至可能是政治秩序的失控。对这些国家,民主带来的不是秩序与繁荣,而是混乱与停滞。一旦走到这一步,民主游戏就很难玩下去了。这样,手握实权的民选领袖或军人通过威权方式解决问题的诱惑一直在增加。最终,他们采取了行动,于是该国政体又退回到了某种威权体制或准威权体制。

第三波民主化国家的经验揭示,转型可能会出现三种不同的结局:最好的结局是完成民主转型并实现民主巩固;最坏的结局是转型失败并重新回到威权政体,在此过程中可能还伴随着秩序失控、暴力事件和流血冲突,甚至是国家分裂的危机;中间状态的结局则是新政体兼具民主因素与威权色彩,反复摇摆于民主和威权之间,但已丧失继续转型的政治动力。后面两种情况都意味着该国陷入了转型僵局。

坏民主不如好威权?

有人说,既然很多国家都遭遇了转型僵局,还不如不转为好。还有人说,既然坏民主不如好威权,不如索性把建设优质威权作为目标。这种见解颇有市场,却面临着现实的严峻挑战。

从经验上看,长期稳定并能实现正义与创造繁荣的威权体制非常罕见。如果刨除若干石油国家和新加坡,就再没有一个沿袭威权体制的独立国家人均GDP(2013年)能达到2万美元的标准。当然,新加坡被认为拥有发达的经济体、充分的经济自由度与良好的法治,长期被视为优质威权政体的典范(最近两三年新加坡的政治竞争在加剧)。但新加坡更像一个特例:一方面,它是一个仅有700多平方公里、500多万人口的城市国家;另一方面,第一代杰出领导人李光耀仍然健在,并继续发挥着影响力。这些信息至少说明,威权政体通常难以让一国跻身最发达国家的行列。

在真实世界中,优质威权其实比优质民主更为罕见。威权统治经常面临着政治不稳定、无效治理、贪腐盛行、社会不公、增长与创新乏力、民众抗争等难题。从蒙博托到马科斯,从卡扎菲到穆巴拉克,这些是威权统治的真实案例,也是坏威权的典型。一个威权体制要成为优质威权,高度依赖于执政者和政治阶层的非凡远见、卓越才干与自制品格,但这些东西经常并不牢靠。更可能的是,威权体制由于缺少外部约束和内部制衡,容易使国家沦为执政者和政治阶层致富与享乐的地盘。

威权体制毕竟不合20世纪中叶以来的世界潮流,始终面临着程序合法性的问题。服从与反抗的政治观念都存在于人的头脑中。一旦世界潮流和时代精神发生变化,人们的政治观念也随之变化。所以,合法性始终是威权体制的“阿喀琉斯之踵”。即便是一个优质威权,一旦经济发展、教育普及与公民意识觉醒之后,随之而来的就是民众要求政治改革的呼声。

韩国就是经济发展推动政治转型的典型。从朴正熙到全斗焕,韩国由一个落后的农业国变成了新兴的工业国。但同时,民众抗争与日俱增。在1987年爆发声势浩大的“6月抗争”之后,韩国被迫选择启动转型。因此,威权体制存在着“发展悖论”:优质威权一旦推动发展,更加现代化的经济、教育与观念会引发更多的民众抗争,从而构成对原有体制的挑战;反过来,劣质威权往往由于经济停滞、社会不公和治理不善而激起严重的怨愤心理,从而在另一个方向上引发抗争。

民主的坏学生与好学生

“好事不出门,坏事传千里。”这句谚语说明坏消息比好消息更容易传播。一个转型国家的军事政变或严重暴力事件容易占据世界大报的头版,但另一个转型国家一场如期而至、波澜不惊的大选却常常无人问津。这种政治传播的模式,客观上使人们更容易看到民主的问题而非机会。

放眼全球,民主既有好学生,又有坏学生。那些陷入转型僵局而无力自拔的国家都算不上是民主的好学生。但这些国家时常爆出政治危机的重磅新闻。由于这个原因,人们容易忽略了民主的好学生。

后面一类国家启动转型之后,由于政治比较平稳,选举有序进行,所以不会引起国际社会的过分关注。然而,这类国家通常以日拱一卒的精神进行着稳健的民主建设。比如,韩国启动转型至今不到30年时间,如今,韩国被视为全球自由民主程度最高的国家之一。从治理绩效上看,韩国人均GDP已接近2.4万美元,经济、科技与文化影响力日益增加,属于新兴工业民主国家的典范。但谁能想到,这个国家此前半个世纪的历史中充斥着强人独裁、军事政变、政治暗杀和武力镇压反对派的现象。难以置信的是,韩国如今似乎已经以优等生的成绩从转型学校毕业了。

即便是最近两年,民主在一些国家止步不前的同时,在另外一些国家却迈出了新的步伐。比如,东南亚的新加坡、马来西亚、缅甸等国显露出新的民主发展的迹象,非洲的肯尼亚和马里等国举行了基本符合透明、公正、非暴力原则的新大选,等等。可以预见,一些转型仍会遭遇挫折,但另一些转型将会获得成功。所以,尽管民主转型充满不确定性,却没有理由过分悲观。按照国际组织2013年的评估,过去40年中全球自由民主国家的数量已经从44个跃升至90个,国家比例则从29%增长至46%。若以长时段来考察转型问题,好消息要远远多过坏消息。

让民主有效运转起来

最重要的问题是如何打破民主转型僵局。从逻辑上讲,打破转型僵局的关键是新兴民主政体要能够有效运转起来。民主不仅要成为提供程序合法性的政治途径,而且还要成为解决重大问题和实现繁荣的治理方式。如果民主无法有效运转起来、民主无所作为,那么威权回归只是一个时间问题。

如何让民主有效运转起来?没有人能为此提供灵丹妙药,但现有研究与经验揭示出,民主能否有效运转起来,与一个国家的经济与社会结构有关。总的趋势是,经济越发达,实现成功转型的可能性越大。一旦达到或接近高收入国家人均GDP的水平,转型发生逆转的可能性会急剧降低。这样,好消息是大量非民主国家正在经历快速的工业化;坏消息是全球仍有数量众多的经济落后国家。这也可以推断,优质威权相比于劣质威权更有可能实现未来的转型。

但经济因素并非一切。现有经验表明,一国的社会结构越复杂,转型的阻力就越大。严重的贫富冲突曾颠覆智利的民主政体,互相为敌的族群对抗曾颠覆尼日利亚第一共和国,埃及的转型僵局跟教派冲突有关,乌克兰问题则夹杂着复杂的族群、语言和地区冲突因素。一个国家的贫富、族群、宗教与地区分裂越严重,政治冲突和对抗可能越激烈。当这些冲突严重到无法用自由协商和多数规则来协调时,民主机制就容易瘫痪。

因此,一国在转型之前或转型过程中,能否缩小贫富差距,能否缓解国内的族群、宗教和地区分裂程度,至关重要。族群、宗教和地区冲突还可能跟边疆和领土问题有关,尤其需要审慎处置。对于贫富冲突,最优方案当然是设法缩小贫富差距,而这往往跟一个国家的现代化阶段与经济模式有关;次优方案是通过福利政策和政治安排来设立富人—穷人、精英—大众之间的妥协与平衡机制。对于族群和宗教分歧,法国学者迈克尔·韦耶维欧卡认为,西欧国家历史上实现民族整合的成功做法:一是充分发展工业化和工业社会,二是建立一个平等主义的国家,三是塑造民族国家认同。这样,人们的族群与宗教身份就弱化了,公民身份得到了强化。这些都是可资借鉴的有益经验。

政治,归根到底是人的事业,因此转型成败最终将主要取决于政治精英们怎么做。民主能否有效运转起来,很大程度上取决于一个国家政治参与者—特别是政治精英阶层—的所作所为。从政治态度上讲,如果政治精英阶层具有坚定的民主信念,对暴力介入政治保持时刻的警惕,信奉自由与宽容的价值观,遵守宪法与政治规则,既懂得竞争又懂得妥协,就更有可能完成转型;但如果政治精英阶层缺乏民主信仰,时刻考虑使用暴力或以使用暴力相威胁,只知斗争不知妥协,就更难创建稳定有效的民主政体。而在制宪实践中,转型国家特别是对于首次尝试转型的国家的政治家普遍低估宪法与制度设计的重要性。在很多转型国家,领导转型的政治阶层和制宪会议代表既不懂得宪法与制度背后深藏着的政治逻辑,又不能预见民主运转可能遭遇的各种实际难题。没有人认为宪法和制度可以随心所欲地设计,它们必然会受到不同政治力量博弈和一国历史传统的影响。但宪法与制度本身有其特定的逻辑,部分国家的转型僵局源于宪法与制度的错误设计。

因而,人们如何理解和思考政治、如何做出决策和采取行动、如何进行政治合作与政治竞争,将最终决定转型的方向。

总之,民主的确面临着很多问题,但民主也面临着至少同样多的机会。对于转型国家,诚如美国管理学大师彼得·德鲁克所言,真正重要的是如何把问题变为机会。此外,还有别的选择吗?

作者/包刚升 复旦大学国际关系与公共事务学院

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