难民危机:被遗忘的“前线国家”

2015年9月5日之后的一周内,面对二战以来欧洲最严重的难民危机,德国“敞开”接纳难民的做法赢得了不少赞誉。一时间,默克尔彰显了欧洲的“良心”,德国成为了西方的“楷模”。但9月13日傍晚,德国为控制难民进一步拥入,宣布援引《申根协定》中的特殊情况保护条款,在德奥边界重新进行身份检查。此举让德国的角色变得复杂和具有争议起来。

  实事求是说,难民危机的应对以及欧洲内部由此产生的分歧,不能简单地从道义角度去解读。人们在为浮尸土耳其海滩的3岁叙利亚小难民艾兰·库尔迪潸然泪下时,也理应认识到:难民危机把叙利亚危机以悲剧的形式呈现在世人面前,现在还不是为道义感动而罔顾政治因素的时候。

  

  从数据看“道义”

  联合国难民署数据显示,截至2014年,全球范围内约有1590万难民。今年前8个月,有41万难民在德国寻求庇护。德国2015年全年计划接收的难民总数为80万,这个数目约占德国总人口的1%,按人口比例算,相当于美国在一年内接纳300万难民。而自1975年以来,美国接纳难民的总数恰好约300万。

  9月10日,奥巴马宣布美国将在2016年接收1万叙利亚难民。美国目前接收的叙利亚难民约为1500人,这个数额只占美国总人口比例的0.0005%。但美国同时还在大量接受来自缅甸、伊拉克和索马里三国的难民,国务卿克里提出的2016年美国拟接受难民总数是7.5万人。

  在欧盟内部,德国一时树立了榜样,其他国家的步调却并不一致。经过讨价还价,9月17日,欧洲议会紧急投票通过了强制分摊12万难民的提案。加上之前的4万名难民安置数额,总共16万的数目也仅占欧盟总人口的0.11%。

  在欧盟国家领导人的政治表态占据国际媒体头条时,难民危机的“前线国家”却被“遗忘”了。根据联合国难民署数据,截至目前,叙利亚危机导致该国2200万人口中的55%流离失所,其中约420万逃离家园远走他乡。这些难民的主要接收国是叙利亚的邻国:土耳其(193万),黎巴嫩(120万),约旦(63万)。也就是说,逃往欧洲的叙利亚难民只占一小部分。

  如果说土耳其作为地区大国尚能承受难民潮冲击,那么中东小国约旦和黎巴嫩的压力可想而知。从人口比例看,黎巴嫩境内的叙利亚难民已占其总人口的25%,而这个中东小国的失业率已多年高居25%。难民的大量拥入,使约旦2014年的公共财政赤字飙升至GDP的79%。

  从人均国民收入来看,这3个国家平均约8600美元,而欧盟是3.6万美元。叙利亚难民潮,已经让约旦和黎巴嫩的经济不堪重负。自2011年叙利亚危机爆发以来,土耳其已在安置难民上花费了超过50亿美元。埃尔多安政府多次呼吁西方国家加大对在土难民的援助力度,可美国把“救急”的主要经费花在对“伊斯兰国”的空中打击上了。

  关于接收难民,还有一个国家不能被“遗忘”,那就是叙利亚自身。联合国难民署的数据显示,2010年底前,叙利亚接收了约130万难民,其中约100万是2003年伊拉克战争后逃往叙利亚的伊拉克难民。也就是说,叙利亚曾接收了相当于该国总人口约7%的伊拉克难民。而且,面对伊拉克战争爆发后的难民潮,叙利亚对伊拉克难民打开国门之后,土耳其、黎巴嫩等周边国家才紧随其后。

  美国领导的伊拉克战争当初“制造”了400多万难民(当时伊拉克人口约2600万),自2003年以来美国接收了约15万伊拉克难民,其中相当一部分是曾为驻伊美军工作过的伊拉克人。

  

  难民潮背后的政治

  “扒开围绕欧洲难民危机的讽刺与虚伪,就像徒手剥洋葱。”美国女作家、普利策奖获得者安妮·阿普勒鲍姆,在最近一篇题为《欧洲致命的拒绝》的文章开头这样写道。阿普勒鲍姆说她看到的不是感动,而是“鳄鱼的眼泪”。

  法国总统奥朗德公开表示,艾兰·库尔迪浮尸土耳其海滩的照片,对法国决定接纳更多叙难民产生了影响。欧洲政治领导人的决策有多少“虚伪”的成分不得而知,但从这波难民潮的产生原因以及应对来看,包括欧洲在内的相关国家,都有不同程度的政治考虑。而这也是导致难民危机应对不力,甚至愈演愈烈的一个重要原因。

  欧盟内部就难民安置的不同态度,除了经济负担方面的考虑外,还有深刻的政治和社会原因。与多元化的西欧相比,东欧在人口与文化上具有相当的“同质性”,这不可避免会影响这些国家对难民的认知。欧洲外交关系委员会学者古斯塔夫·格里塞尔认为,虽然德国在应对难民危机中的角色值得赞扬,但不应该忽视德国社会结构与新近加入的欧盟国家之间的巨大差异。比如法国和德国穆斯林人口占总人口的比例分别为7.5%和5.8%,而波兰、捷克和匈牙利这一比例都不足0.1%。这种差异既会体现在民众对难民的态度上,同时也会影响政治领导人的决策。

  匈牙利在本国与塞尔维亚的边境上建175公里的“隔离墙”,塞总理武契奇却表态说:“不能像欧洲其他国家那样闭上眼睛,难民在塞尔维亚是安全的、受欢迎的。”不过,联合国难民署数据显示,截至今年9月7日,共有11.2630万名难民进入塞尔维亚,可在该国申请政治避难的只有500人,其他人都通过塞尔维亚进入了匈牙利。作为“前线国家”,匈牙利是最先受到难民潮冲击的欧盟国家之一。因为根据欧盟相关法律,匈有责任和义务接待和安置这些难民。而塞尔维亚作为正在向加入欧盟“敲门”的东欧国家,在难民问题上向“高标准”的西欧看齐,原因不难理解。况且,作为难民过境通道,压力小多了。

  叙利亚内战爆发之初,土耳其曾向欧盟提议在叙境内建“安全区”,以应对可能到来的难民潮。或许是觉得动荡区在遥远的外围,欧盟当时对土耳其的提议未予理睬,错失了建立“防波堤”的机会。如今难民潮涌来,欧盟正在为政治失算付出代价。

  同样失算的还有土耳其。埃尔多安政府应对叙利亚难民潮的政策行为,起初就是其对叙整体政策的重要组成部分,即瓦解巴沙尔政权。当初,土耳其不仅在土叙边境建立20多个“标准化”难民营,对叙利亚难民以“客人”相待,而且提供免费医疗。这套做法,与冷战期间西欧针对东欧的和平演变政策如出一辙。

  但土耳其既低估了巴沙尔政权的韧性,也高估了自身应对难民危机的能力。目前土耳其被迫成了最“慷慨”的叙利亚难民接收国。当初建立的难民营只够容纳一小部分叙利亚难民,目前85%的在土难民分布在土耳其全境,对当地经济造成日益沉重的压力,也给社会稳定埋下隐患。

  类似的还有约旦。有分析指出,反巴沙尔政权的海湾国家,通过向约旦提供慷慨援助,换取其吸纳叙难民并允许叙反政府武装活动。

  与大马士革长期保持特殊关系的黎巴嫩,接收难民或许算得上是出于“道义”,但黎国内政治传统是不允许建难民营的,其境内叙难民的处境也不如在土耳其和约旦境内。

  

  危机影响才刚开始

  “叙利亚作为一个文明,正在解体”,联合国难民事务高级专员安东尼奥·古特雷斯发出了这样的警告。他把叙利亚难民危机称为“冷战结束以来最严重的人道主义灾难”。

  专门从事中东新闻报道的独立新闻机构“中东眼”报道称,逃离叙利亚的420万难民中,年龄在18岁以下的占51%,11岁以下的占39%。有研究显示,在长期战乱的地区,难民“回家之路”平均要走17年。这就意味着,除了少数申请到欧洲发达国家政治避难者,100多万叙利亚小难民,将在颠沛流离中度过自己的童年、少年和青年时期。如果叙利亚危机持续,他们很可能会成为“失去的一代”。

  难民危机不仅仅是人道主义危机,受到冲击的国家也不只限于“风暴眼”叙利亚。叙利亚的内战,已使西亚北非成为全球生产和收容难民最多的地区。难民危机,使整个中东地区面临“碎片化”的危险。西班牙国际关系基金会中东问题学者巴拉哈·米凯勒指出,与人们普遍的看法不一样,难民危机的主要挑战并不是大量来自中东的难民拥入欧洲,而是这个地区内部难民的大规模流动。“区域内的人口流动,有可能激化教派矛盾,打破中东国家间脆弱的政治关系网络。”而且,叙利亚难民潮中大部分人属于逊尼派,这是否会在全球范围内形成逊尼派“受挫感”的认知?

  土耳其总理达武特奥卢称“土耳其成了欧洲与混乱地区的缓冲带”,抱怨欧盟国家在接纳难民问题上太小气。难民潮造成的冲击不限于人道主义危机,这一点土耳其的感受肯定比欧洲深切得多。2014年,土耳其南部的叙难民已建立了上千家企业,并建有学校、医院等公共设施向叙难民提供服务。目前来看,在土的叙利亚难民不太可能获得“公民”身份,这是否会催生事实上的“二等公民”,造成政治、经济上的“被剥夺感”?要知道,在大中东地区,对一国政局影响更大的往往不是投票箱,而是街头运动。难民大规模跨国流动,可能使大中东民族、宗教、教派的界限与国家边界不一致的矛盾更加突出。

  难民危机已给欧洲敲响了警钟:地中海对面的政治动荡,正在欧洲周边形成“不稳定之弧”。德国马歇尔基金会学者伊恩·勒瑟尔认为,在欧洲与中东之间形成的巨大不稳定态势,在可预见的未来,可能是欧洲所处战略环境的一大特点。他还指出,如果难民危机处理不当,在欧洲动荡边缘的难民和经济移民持续大量拥入,也将给美国利益带来多重挑战,可能成为跨大西洋关系出现裂痕的诱因。由于难民潮来临之际,正是欧盟内部民粹主义政治崛起之时,谁也不能保证,难民危机不会加剧欧盟的“内向化”。这不是美国希望看到的。此外,难民危机凸显的欧洲盟友“脆弱感”,也是美国未来推行全球战略时需要顾及的一个因素。

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