卷首语:环保立法应体现公共治理思维

最近,大陆媒体的一篇报道,引来网友热议。这篇报道引用了《环境监测管理条例》(征求意见稿)第八十一条的规定,“未经批准,任何单位和个人不得以任何形式公开涉及环境质量的环境监测信息。”称该《条例》如正式出台,民间对环境的自测行为将可能被限制。这份征求意见稿是环保部2009年4月公布的,由于涉及多种环境状况,需经多部委协商,所以至今仍未出台。不过此条例确实值得关注与讨论,条例中称“违反本条例规定,构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。—旦真正出台,确实会对民间的环保行为构成很大制约。
随着环保与食品安全问题越来越多,民众的环境意识也在觉醒,各种环保自测与维权行动越来越普遍。从最早的厦门P X项目引发市民“散步”开始,来自民众的环保压力,正在成为转型中国的一个新特征。除了这类环保维权事件,民众个人对身边的环境问题也越来越关注。各地民众对空气质量PM2.5指数自测和讨论,就是一个例证。类似的行为还有对土地的重金属污染测试,有民间环保组织提供检测仪进行全国“漂流”,让网友检测自己身边的重金属污染问题,这也是为避免再度出现血铅儿童、含镉大米等环保受害事件
虽然民间对环境的自检自测,在权威上无法与官方监测水平相比(尽管技术上并无多少差距),但这并不能成为否定民间环保监测行为合法存在的理由。环保部门有先进的监测仪器,准确及时地向公众发布环境监测数据原是份内工作。但由于很多地方仍存在GDP至上的理念,使环保部门不得不受制于长官意志,或被当地利益集团所牵制,监督能力和范畴并非无限。如果环保部门的数据不及时向民众公开,或这类数据公开后和民众的主官感受差距过大,其可信度受到怀疑,再加上对民间自行监测权利的限制,很可能无事生非,小事酿成大事。况且,民间自行检测环境的动机,在绝大多数情况下’并不是为了与环保部门竞争,更不是为了用这些数据来干扰正常的社会与经济活动,而是反映出民众对环境质量的关注程度提高了无需给予格外的“关注”。
从这样的角度看问题,放开民间对环境的监测权,并给予充分的信任,只会更好地督促环保部门的工作,提高监测的准确性,建立起中国环保数据的公信力,以促进民众环保意识的养成。如果用立法的方式,垄断政府机构对环境问题的监测权,就显得有些小题大做了《中华人民共和国环境保护法》规定,“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”,政府部门条例在法理逻辑上不应当与国家法律相矛盾。
纵观西方发达国家,对环境问题的治理,主要力量多来自民间组织和公众的参与。澳大利亚的工商及金融机构,都组织自己的民间环保组织,以推动对当地环境问题的治理。英国的环保组织也多来自民间,它们拥有自己的资金、人力和专业技能,法律赋予了它们合法身份对环境进行监测,此外还有环境诉讼参与和环境事务决策等权利。美国的环保民间组织历史更悠久,类型达1万多个,政府通过免税方式米体现政策的支持。美国环保民间组织对环保的立法有重大影响,参与对地方重大工程项目的决策,社会和民众的支持度极高。这是现代公共治理的题中之义。
像环境保护、食品安全等涉及大众民生的问题,本应当通过政府部门、民间或私人组织、公众等主体,共同对公共事务进行协调式管理,这样既可节约政府成本,又能做到标本兼治。而中国现在的问题是,各级地方政府不肯放手让民间组织和媒体等各种监督力量来参与环境或食品安全问题,因惧怕真实情况被披露或民间数据不权威导致民众恐慌,就企图把所有权力及其背负的责任都揽到自己身上,这是很不明智的。因为高科技和信息时代最基本的特征就是“包揽”神话的破灭,政府该放手时不放手,其结果必然是“无论怎样做都会引火上身”,费力却不讨好。最近四川什邡和江苏启东先后暴发的市民环保维权事件都表明,地方政府如果在事涉民众生命健康的问题上,拒绝百姓的参与,结果只有一个:民众上街,官民对峙。不仅投资者项目作废,徒增无用的内耗,更极大损害了执政党的形象,动摇统治基础。
因此,地方政府要顺应时代潮流的发展,因应民众对生存信息的基本需求,对民间参与环保、食品安全的监测、决策和诉讼等行为,不要过度紧张,而是要像中央政府要求的那样,真正做到以人为本,并从技术和发布程序上对民间组织加以指导,确保数据的真实可靠。在这方面,广东走在了前面,去年已开始启动社会体制全面改革,还专门成立了社工委,就是要重点发挥民间组织在社会管理方面的作用。广东省委书记汪洋还在相关会议上提出“民主环保”的理念,目的就是为了保证民众对环保的的知情权、参与权和监督权,这为广东的民间环保组织提供了广阔的发展空间,值得有关部门和地方政府借鉴。如何从立法和制度上体现出公共治理的良性思维,是当下立法、施:政者需要认真面对的问题。
《凤凰周刊》2012年第23期    口周兼明

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