从“简政”“放权”着手启动改革

长期以来,社会各界对改革的理解都缺乏共识。提到改革,或剑指政治体制,似乎改革就是普选、多党制等政治开放的同义词;或直奔平均主义“大锅饭”,企图一朝实现“全面的公平正义”。这些显然都有其偏激、狭隘性。改革本来应该包括多方面内容,也有许多路径可选,譬如,政府从简政、放权人手,完成职能转换、社会管理方式的改进和创新,亦属改革。

8月22日国务院常务会议决定取消和调整314项部门行政审批项目,批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试,就是中国在改革方向迈出的坚实一步。近十年来,国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目,占原有总数的69.3%;各地区取消和调整的行政审批事项也占原有总数的一半以上。这些都意味着改革在中国并没有止步,而是在不断地积累寸进。

众所周知,这些年政府机构的不断扩展,官员队伍的持续膨胀,不仅使国家财政负担日渐沉重,其背后所凭依的政府权力更是不断扩张,导致官权日进,民权日退,官民关系紧张失衡。而行政审批制度改革的实质是“简政”。“简政”,就是要从宏观和微观两个层面,减少政府对市场和社会正常活动的直接干预和介入。

就像8月22日国务院常务会议所提出的:凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,政府都要退出;凡可以采用事后监管和间接管理方式的,一律不设前置审批。这样做的直接目的,是改变目前政府管得太多、又管不好的施政弊端,让政府、市场、社会各行其道,充分发挥市场对经济的基础性配置作用,激发市场主体和各社会成员的积极性。这不啻为一种改革,其目的,是通过“简政”实现政府职能转换、机构精简,压缩官员队伍和财政开支,减少社会负担。

从改革开放初期的1978年至2003年25年间,中国行政管理费用已增长87倍,近年来还在以平均每年23%的速度大幅上升。政府规模的膨胀速度,远远高于经济增长速度。现在一些地方的财政收入,1/3被用于养人,行政负担正在超出社会可承受的底线,这种情况是很危险的。中国历史上所有的朝代更替,根本原因都是税赋过重,官逼民反。所以历朝历代开国之初多奉行“轻徭薄赋”。历史的教训令人警醒,就现状而言,不“简政”,行政管理费用的持续增长就不可避免;不“简政”,财富分配的流向就不可能从偏向于政府转变为更多流向国民,而先有民富.才能真正地实现国富、国强。

因此,改革确有必要从政府简政、放权开始,从政府还权于市场、社会和民众开始。当然,这样的改革,必然会触及诸多既得利益,所以也注定会踟蹰难行。此前执政党多次提出“精兵简政”和“撤庙”,往往虎头蛇尾、无疾而终。概由于政府权力的背后,潜伏着大大小小的特殊利益,所谓“政府权力部门化,部门权力个人化,个人权力金钱化”,就是官权扩张导致官利扩张的表征。纵观近年来许多政府官员,包括高官违法违纪的案子,其中大多数人都是利用权力,进行权钱交易、以权谋私,最终走向犯罪。所以,此次以“简政”为特征、以压缩权力设租空间为目的的行政审批改革,要想获得成功,真正成为遏制贪腐的重要手段,不再无疾而终,必得辅之以制度保障。

即国务院作出的这些决定,要经过人大审批,从而在法律上对官权和民权进行确权。同时,放开舆论和民众的监督权。没有来自权力体制以外的监督,改革往往沦为“花架子”,成为“天桥把式”。只有让包括媒体和网络监督在内的社会监督合法化、制度化,改革才能获得持续动力,才不会走回头路;“试点”之后才不会无声无息,归于沉寂。

所以,减少行政审批虽可喜但尚不足可贺,仅仅是改革的起点,而非终点。任何有实质意义的改革最终都要落实到法治上。只有依靠法律制度来巩固和维护的改革成果才能聚沙成塔。必须通过立法,对政府、市场和民众各自的权利进行明确界定,政府的职能主要是宏观调控、市场监管与公共服务,不能将手伸进市场和社会的自治领域。要减少并最终摆脱民众对政府的依赖,培养全社会和民众对法律的依赖。

现在民众有什么事习惯“找政府”,通过行政机构或官员裁决来解决,这种“政府依赖”既不是天生的,更不是必需的,而是长期以来政府权力过大造成的结果,它对政府和民众都只能是两败俱伤。许多发达国家近百年的发展历程,中国改革开放30多年的反复过程,都已证明,只有通过立法,从根本上限制政府权力,民众才可能逐步建立起在法治的基础上,主要通过谈判和协商解决问题的“法律依赖”,中国改革也才能—直走在正确道路上。

《凤凰周刊》2012年第26期    周兼明

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