把行政收费关进法律的笼子

 

行政事业性收费之多、之杂,久为社会诟病。从中央到地方,虽经年年清理,但收效甚微。今年1月开始,由国家取消的行政事业性收费30项,如办税务发票、户口簿、准迁证等,不用再交工本费;对个体工商注册登记费、房屋租赁管理费等也将免收。粗算下来,每年减轻社会负担约105亿元。此数据,比起全年6000多亿的总量,仍是九牛一毛。

清理多年,行政事业性收费仍居高不下,与地方政府土地财政吃紧有关。经济下行,税收增幅回落,非税收入却在增加。去年上半年,全国非税收入高达8863亿元,包括行政事业性收费与罚没款,同比增长了29.4%。中央年年有政策,地方项项有对策,前减后增,或边减边增。总体看来,行政事业性收费仍未摆脱边清理、边扩张、再清理、再扩张的怪圈,改革难度极大。

公共政策兜底民生,减少行政成本,被视为疗治经济下滑、刺激内需的良方。中央政府诚有决策善意,要还利于民、让利于民,但由于缺少相应的法律规范,对各地行政收费的监管,也只能停留在“规定”和“通知”层面,难以形成令行禁止、百体从心的法律约束力。因为“权”与“利”联成一体,行政收费沦为很多地方部门的敛财工具,并不奇怪。它们寻找制度漏洞,巧立名目地摊派与罚款,或越权立项,或擅提标准,或明减暗增,或私设金库,或无证收费,既加重了企业和民众的负担,又伤毁了政府形象,败坏了社会风气。

一般说,纳税人缴税,理应享有无偿的公共服务。对少数因放开无偿服务会伤害公共利益的项目,可采取“谁受益、谁负担”的原则,收取一定的行政费用,只是为了限制过度耗损公共资源,如对污染企业收取的环境治理费。但目前我国多地情形并非如此,行政收费已构成庞大复杂的体系。在很多地方,行政事业性收费按小项分,高达数千项,遍布交通、城建、教育、土地管理、行业主管局等各部门。由于覆盖面广、重复率高、收费频次快,给社会带来极大负担。如在车船使用税之外,还有车辆购置费、养路费、交通管理费、公路基金、交通基金、过路费等多种与交通有关的收费项目,一年总费用,超出车船税50倍之多。

更加严重和不可理喻的是,大量行政收费项目原本没有法律依据。《人民日报》报道,到2007年7月,全国行政收费各类规定有7600多件,严格意义的法律文件只有30多件,其余的多是“部门法规”或地方“红头文件”。《立法法》早有规定,对非国有财产的征收同样须制定法律。这里所指的法律,是指“全国人大及其常委会通过的规范性文件”,并非平常说的“红头文件”。按此法条,这些缺少法律基础的行政收费,明显违背了依法治国的国家方略。从中央到地方,只要没有法律依据,或与现行法律有冲突的行政收费,理应无条件取消。这么做的目的,并非仅仅为了减轻社会负担,更是出于依法治国的需要。

强化行政收费的法律基础,才能从根本上遏制地方政府破坏法制的逐利冲动,真正降低社会运行的成本。在对行政收费立法的国家和地区,通行的法律原则是:不行政则无收费,无法律就不收费。如加拿大《使用者付费法》、中国台湾地区的《规费法》都有规定,首先收费项目的设定权,必须由立法机关行使。政府部门只有权力提出收费申请,经立法机关讨论通过,才能有法律效力。其次,收费须有公开透明的法定程序,只有经过成本公开、磋商、听证等一系列程序,与民意代表达成一致才可实施。再次,费用退还与时效也需有明确的法律规定,当特定行政行为未发生或完成效果不佳时,行政机构都要视情况退还费用,经过一定时效后也不再收取费用。

当然,除了法律规范,推动税制改革与税费分流同样重要。只有让税费归位,才能真正改变当下行政收费的乱局。此外,依法收费、依法治费,坚持收支两条线、以支定收的原则,建立行政收费的法治体系,强调公开透明的社会监督、司法监督和司法救济,都是完善行政收费法治规范的关键。

财政是现代政府的命脉,“税”和 “费”都是政府取得财政收入的形式。如何解决行政收费立法层级低、收费权力主体混乱等问题,已变得越来越迫切。行政收费事关公民基本权利,当然须像《税收法》一样严格执法。只有全国人大或全国人大授权国务院通过的法律法规,才可设定行政收费项目,应当成为从中央到地方首先要贯彻的法律原则,否则损害的将是政府公信力。政府企业化、行政商业化,只会诱导官员公权私用,为权力寻租提供平台,让行政收费沦为贪赃枉法、徇私舞弊的泥沼,终会引起民众强烈抵触,影响社会的稳定。

让行政收费完全按法律规范运行,才能真正保障公民权力和利益。政府的一切权力来源于人民,行政收费权当然也不例外。取消那些没有法律依据的行政收费,使行政收费在法律的笼子里运行,不仅是激发社会活力、重塑政府公信力的需要,更是建设责任政府、服务政府、透明政府、法治政府的本质需要。

... 未完,详情见《凤凰周刊》

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