外媒眼中的中国人大政治制度优缺点

放在全球化视野中,中国人民代表大会制度是一种独特的政治制度。笔者在耶鲁大学的同窗、同读政治学博士的Rory Truex(祖若水)对中国人大制度有过专门的关注。他曾在贝恩咨询工作,还担任过世界银行顾问。恰逢今年3月,中国召开一年一度的“两会”,笔者采访了Rory Truex对于中国人大制度的看法。以下是他的口述:

纵观中国近几届的人大代表构成,有几点变化值得关注。第一,人大代表的素质有了很大提高,这使他们更能胜任参与立法工作。第二,新一届全国人大中城市和农村代表比例进一步趋于平衡。在今年“两会”上,更多农民、村支书身份的代表委员参政议政。这意味着政府官员和企业届代表人数同步下降。

代表委员的身份变化有显著的意义。虽然很多代表关注他所在地百姓关心的热点问题,但他们提交的议案建议还是和他们的身份紧密相关。比如农民工代表提交的议案建议会更多地反映农民工问题,如欠薪、农民工子女教育等。教师会反映更多学校教育的问题。如果农村委员的人数增多,我们将看到更多反映农村和农民问题的提案,这可能会使国家政策的重点有所转移。

从议案建议的内容来看,越来越多的代表关注社会和民生问题,这从一定程度上也反映了中国立法议程在最近10年来的转变。每当一些突发社会事件在民众中引起强烈反响的时候,下一年中有关这些问题的提案就特别多。例如2008年出现了多起有关食品安全的事故,在2009年的全国人大上,关注食品安全的提案就特别多。2011年温州动车事故后,有关加强铁路运行安全的提案在2012年的全国人大上就特别多。提案和舆情的相关性其实也体现了人大代表的“代表性”。

全国人大制度的优点在于:首先,它体现了一定的代表性,上面我们谈到的议案建议如何随着公众意见的变化而变化,其实体现了中国在民主化进程中的进步。其次,近年来各级人大在促进信息公开透明方面做了许多工作。比如海南省人大在网上公布了所有代表委员提交的建议,以及政府对这些建议所做的答复。全国人大也将许多议案建议公布在其官方网站上。任何人都可以对议案建议进行评论。这些举措会进一步增加普通百姓对立法机构工作的了解,也让他们更好地对人大代表进行监督,让他们也参加到政治生活中来。从长期看,我认为这种好的趋势会持续下去。

全国人大的不足之处,就在于这个机构仍然具有很强的神秘感。全国人大代表都是下一级人大选举产生的,但实际上没有人知道这个选举的具体过程。而且,虽然全国人大代表是差额选举,但这个比例基本上是110人中选100人,基本没有竞争。

其次,关于全国人大代表本身。这些代表是谁?他们平时做什么工作?这些信息很多百姓都不清楚。今天如果你问一个普通的中国人他所在省市的人大代表,我相信没有人能说出几个。我想除了公开提案以及政府批示外,是不是也应该让百姓更了解他们的代言人?如果百姓连谁代表他们的利益都不清楚,那人大代表如何真正代表民意呢?

第三,虽然前面提到全国人大常委会成员绝大多数都具有立法专业知识,但很难说3000名全国人大代表很好地履行了立法这一使命。这3000人每年3月集中在北京开两周会议,很多代表委员根本没有时间在参会前阅读需要表决的法律就举手支持。

中国最重要的法律其实许多起源于国务院相关部门,全国人大常委会负责对此项立法进行广泛调研。全国人大并不是一个争论法律合理性的平台,这种争论更多发生在幕后,例如各部委之间。当法律呈现在人大代表面前时,其实最重要的决定已经作出。不过,这样的事实并不和全国人大越来越重要相矛盾。全国人大代表对于立法的影响是在立法之前的。代表们提交的议案建议多是一些关于政策的想法,这些想法通常不会直接变为法律,而会被递交给相关部委和人大中的专门委员会进行讨论。

和西方民主制度中三权分立不同,全国人大不形成对其他权力机构的制约,它的作用更多是给决策者提供信息,使他们制定出更完善的法律。另外,2000年《立法法》的出台,进一步明确了全国人大这一立法机构的职能以及它在中国政治制度中的作用。随着法制化的深入,可以预见全国人大这一立法机构的作用会逐渐增加。

(作者系美国耶鲁大学政治系博士研究生)

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