死猪"漂流记"背后的法治缺失

上海黄浦江上发生的死猪漂浮事件,已成为近期民间舆论的热点。海外媒体的“掺和”,更使得热点火上浇油。3月11日,美国《基督教科学箴言报》的一篇文章开篇即为:“请你猜个谜:在一座主要城市的水源里发现了2813头死猪,什么情况下这才不算是一个公共卫生事件?答案是:当这件事发生在中国时。” 据上海市政府通报,自3月8日以来,黄浦江上打捞上来的死猪已有1万多头。

太平洋彼岸的这种声音,在中国国内引发了国人的强烈共鸣,就像美国大使馆发布的北京空气检测报告获得更多人的信任和追捧一样。民众对官方媒体所发布信息的困惑主要有两点:一是为什么会出现1万多头死猪漂浮事件?二是为什么如此严重的水污染情况,还不能认定为公共卫生事件,政府相关部门的行为逻辑是什么?

第一个问题的答案大致有三:首先,死猪的主要来源地浙江嘉兴是生猪主产区,总体养殖量大,规模小,密度高,猪正常死亡的绝对数大;而小规模户饲养,客观上对死猪的无害化处理造成了困难。为降低处理难度,嘉兴市甚至在去年下半年公布禁养、限养方案,希望通过减少养猪的数量来减少死猪数量。但事实证明,限养并未解决问题。其次,相关法律条款处罚太轻。根据《中华人民共和国动物防疫法》第75条规定,“不按照国务院兽医主管部门规定处置染疫动物及其排泄物,染疫动物产品,病死或者死因不明的动物尸体,运载工具中的动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物以及其他经检疫不合格的动物、动物产品的,由动物卫生监督机构责令无害化处理,所需处理费用由违法行为人承担,可以处3000元以下罚款。”按此标准,嘉兴市此前已对8个养殖户给予了3000元以下的处罚。但很显然,这种处罚没有威慑力。再次,执法成本保障乏力。关于动物尸体的处理,无论是国家层面还是嘉兴本地,都早有明确的规定和制度。但规定再好,缺乏足够的财力作保障必然乏力。嘉兴目前仅600个处理池,远不能满足处理死猪的需求。按规定,嘉兴地区处理死猪的农户每头可获80元补助,在实际操作中补贴也很难到位。

第二个问题的答案比较复杂。根据《传染病防治法》的规定,只有当人或人畜共患病的病原体污染了饮用水源时,才可以封闭污染的水体,卫生疾控部门才会介入,也才有可能被认定为公共卫生事件。尽管民意沸腾,但按照官方目前公布的检测数据,确实没发现人畜共患病的病原体。依据这个结果判断,官方的做法似乎确实也没错。但,问题的关键并不在此——保障公共卫生和公众安全的重心在预防,政府的作为须走在任何不良事态发生之前。如果凡事都要等到“出事了”的“恶果”,官方才开始“补救”、“行动”,那政府便已失察失职。至于嘉兴、黄浦江水务监管部门等官员为什么一直想方设法推卸责任,很大原因系目前这种旨在控制事故发生率的官员考核和问责方式所致。公共卫生事件一旦被认定,有关官员不但在绩效考核上将失分,而且可能遭到问责,因此,只要存在一丝可能,许多官员都会“理性选择”“捂盖子”。这也是从三聚氰胺、黄曲霉素到地沟油、瘦肉精等系列食品安全事故中,为什么负有管理之责、本应是最先察觉问题所在的官员,往往表现得“后知后觉”的原因。中国其他方面的许多问题也根源于此,都是官员的“本位主义”在作怪。社会上发生的许多事情,绕来绕去,追东追西,常常找不到责任承担者,或重举轻放,或法不责众,或不了了之,是许多公共事件的常见结局。并非个案,并非偶发,并非一时一地个别官员的本位利益与公众利益相背离,说明我们的社会管理体制真的发生了问题。

从国际成功经验看,解决问题的根本途径在加强立法,变革制度。20世纪60年代,许多发达国家开始采取措施解决畜禽养殖造成的环境污染,并通过立法强行规范化管理。按照“公地悲剧”理论,处于无保护状态下的公共利益是最易受侵害的。西方诉讼法认为,利益受到了损害,受害者就有权向法院起诉,请求司法救济。在发达国家,任何一个公民只要觉得自己或公众的利益受到或可能受到不利影响,就可以提起公益损害诉讼。诉讼的对象,既可以是政府主管部门,也可以是他认为的其他有责任的相关单位,哪怕对方并没有直接损害他本人的利益。而立法在程序和实体内容上,都倾向于保护个人的这种权利。正是这种相对于公民个人“偏袒”、相对于政府部门“苛刻”的法律设计,促成了政府有关部门的责任意识——如果平时不尽责,将有很大概率要面对巨额赔偿和个人问责。

反观中国,虽然也有公益诉讼,但只能由检察机关代表国家对犯罪嫌疑人提起诉讼,这就极大限制了公民个人运用法律武器捍卫公共利益的权利。如果公民个人也可以就环境损害和公共卫生危害提起诉讼,而且司法制度向这种诉讼倾斜。那么,某些地方政府对环境和公共卫生的不作为就将面临巨额赔偿和官员个人问责的威胁。如此,则地方政府在环境和公共卫生方面的投入,就会具有足够的动力;“捂盖子”和等待事情有变再作为的消极应对方式也将不再是“理性选择”。

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