灾后重建的政府与民间责任

4月20日雅安地震发生不久,始终难以摆脱“郭美美事件”阴影的中国红十字会和内地著名民间公益组织壹基金再次被公众拿来比较,中国红十字基金会官方微博地震当晚公布的募得善款14万多元,而同日壹基金公布的数额是2240万元。

巨灾一向激发国人的捐赠热情,但此次雅安震后,围绕捐赠问题引发的争议超乎从前。与此同时,一向被舆论重视的民间救灾力量和NGO,也遭到质疑。

雅安救灾和灾后重建中,官方与民间都收获了大量口水。但遭受质疑并不代表退步。与五年前汶川地震相比,此次官方和民间的进步都清晰可见,两方所承担职责和划分也有所调整。

北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍以2008年汶川地震和雅安地震为例,对中国在巨灾之后的善款捐赠问题、灾后重建中的资金使用问题以及政府责任与民间慈善的关系问题作了深入解析。

官方还权民间

中国红十字会与壹基金的比较是一个被制造出来的话题。红十字基金会是接受中国红十字会业务指导的一个公募基金会, 事实上,红十字会收到社会各界捐赠款物很快过亿,媒体只是抓住了第一天的数据而已。和壹基金相比,红十字会的募款渠道要多得多,虽然壹基金在网络舆情中占优势, 但很多大型企业最终还是会给红会捐赠。

不过一些政策层面的变化非常值得关注。2008年汶川地震以前,并不是所有公益组织都有权接受外界捐赠。官方规定,只有 民政系统、红十字会系统和中华慈善总会系 统这几个特定的机构有此资格,其他机构均需得到民政部认可。这样的募捐市场很不 公平,因为捐赠渠道被官方划定在非常有限的范围之内。

汶川地震发生突然,官方未及划定捐赠渠道,很多基金会已经扑上去开始劝募了2009年玉树地震之后,民政部会同五部委发布新规,要求“慈善组织募集的善款 需要汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中,由青海省方面统筹安排使用。”实际上又回到了以前的做法,遭到多家基金会的联合 抵制和专家学者的严厉批评,基本上被阻截。

这次芦山地震后,民政部的公告措词异于从前,“个人、单位有向灾区捐赠意愿的,提倡通过依法登记、有救灾宗旨的公益慈善组织和灾区民政部门进行”,并未划定只有三家系统可以接受捐赠。

此举堪称一大进步,至少让所有的公益慈善组织都站在同一起跑线上,各凭美誉度和公信力向公众劝募。

但是中国“行政索捐”流弊多年,有的地方政府甚至会下发红头文件,向企业和个人强行摊派捐款,从工资中代扣捐款。通过这种方式聚集的资金往往会以单位或整个 系统的名义直接捐给红会或者慈善总会,很少有单位选择捐给壹基金。所以公众仍然没有用捐款进行投票的可能性。如果不把捐款的权利归还给公众,就无法从数据中分析每家基金会的公信力。

更离谱的还有地方政府捐赠。政府的资金应有预算,且是为其辖区内的民众提供公共服务的预算,从何处拿出钱捐赠呢?政府是一个非营利性的组织,一个合格政府的预算应该是平衡的,提供多少公共服务才能收多少税。

汶川地震“灾后恢复重建对口支援方案”规定,中国东、中部地区19个省份对口支援四川省18个县(市),以及甘肃省、陕西省受灾严重地区,而且要求“不低 于本省市上年地方财政收入的1%,连续支援三年。”这种方式本身即有问题,如果一个地方政府能拿出几亿甚至几十亿去对口支援的话,就意味着本地的税负过 重。

国企的捐赠也应受到严格控制。从企业战略规划而言,捐赠当然有益,但应有限度:捐赠数额是否与企业规模匹配、是否有利于企业发展、是否在税收抵扣的范围之内…一这些都是判断企业捐赠是否“合理”(reasonable)的标准。

一个上市公司如要捐赠,需经董事会或者股东大会决策。国外的案例可以看到,曾有公司董事会作出捐赠决定之后被股东控上法庭,因股东认为捐赠数额过大,影响 到自己的分红,最后法官判定董事会的决议无效。事业单位更应受限捐赠。因中国大陆的事业单位资金来源大致有三:国家全额拨款,部分拨款、部分自筹,还有自 负盈亏。如2012年3月9日,灾后重建的四川 省汶川县水磨古镇在春阳的映照下显得格外美丽祥和。如果是全额拨款的事业单位,它的资金来源和支出预算应该没有任何余钱作捐赠之用。仅仅在捐赠环节就涉及 政府的公共财政预算体系、国有企业的资金来源和去向、事业单位的改革等诸多问题,其实是涉嫌挪用公共财产,如果不改革公共财政体系。这些乱象还会继续存 在。

资金该往何处?

目前各个基金会接收捐款的数据每天都在攀升,除了资金规模,民众更要关注资金如何使用。

《自然灾害救助条例》规定,政府部门接受的款物,由民政部门统筹安排;社会组织接受的款物,由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助。

尽管条例明确区分了资金使用的渠道,让民间的资金留在民间,但事实上,根据清华大学邓国胜老师的调研,汶川震后的760亿元捐赠,80%最后还是流向了政府财政专户。

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