尴尬城管的双面人生

百度上搜索“城管”二字,除了其官方网址,其余绝大多数是有关城管的负面信息。在一贯的社会环境中,城管一直被指为城市民生矛盾的制造者,在一边倒的指责中声名狼藉。一提起“城管”,似乎就让人联想到“打人”、“扣东西”等暴力执法行为。

被问到工作中最大的问题是什么,在北京做了27年城市管理工作的吴风说:“那还是群众的不理解、不支持。”这构成了城管工作最深重的“苦衷”,然而“苦衷”并不仅限于此。

负面为主的公众形象

腾讯网的一项“你如何看待中国城管”调查中,使用了“一群暴力狂,没人性的家伙”、“执行工具体制的牺牲者”等选项,而调查结果显示超过85%的人选择了这两个选项。认为城管是“一群暴力狂,没人性的家伙”的腾讯网友接近60%。

武汉大学信息管理学院的沈阳教授指出:“城管的设立初衷是更好地为城市和社会服务,但现实中,普通民众对于城管的印象却与此迥异,这与城管定位不准确、管理混乱以及现实执法不当密切相关,但也与大众媒介对其建构的媒介形象及其对受众影响有关。”

一份关于城管网络形象的调查报告显示,在2010年与城管相关的180条新闻中,负面报道占44.2%,正面报道和中立报道则分别为32.6% 、22.7%。而根据报告的分析,城管的负面新闻更容易被网络媒体转载,其相关报道量达 696 条,占总相关报道量的 40.16%,多于正面和中立新闻的26.6%、33.24%。其中,与暴力相关的新闻是城管负面新闻的主要来源,占负面新闻的65%。

温和执法的进退维谷

某地城管局负责人的话多少表达了执法中的无奈:“很多人认为对待街头摊贩,城管完全可以采取批评教育的方式。实际当中,没有一个摊贩经过我们教育,甚至再三的说服教育,就回去了,就不摆摊了,没有一个摊贩是这样的,这是不可能的。”

很多情况下,我们看到的更多的是城管执法队员与小贩冲突的结果,而很少有人关注整个过程。在小贩不听规劝的情况下暂扣工具和物品,时常被说成“城管抢东西”;在遭到打骂后的自我保护又时常被喊成“城管打人了”。而近年来城管“被暴力”事件常见诸报端,引起社会关注度较高的如杀害城管的崔英杰案、夏俊峰案。在城管执法当中,“暴力抗法”的情况屡见不鲜。城管队员受到严重伤害的情况时有发生,一些队员更表示“被打几乎成为家常便饭”。

城管与小贩之间存在天生的“矛盾”,只靠“温和执法”恐怕是不能解决的。然而,在疏堵结合的城市管理中,城管只负责“堵”。如果疏导不到位的话,“堵”只能让城管处于社会矛盾的风口浪尖,进退维谷。

地位、管理的尴尬缺失

在声声指责中,作为城市管理的实践者,城管们常常苦闷于职务地位的缺失。机构设置不同,各地的实际情况也不尽相同。以上海为例,其现行城管体制的建立与2008年该市机构改革息息相关。在那一次的机构调整中,原绿化管理局和市容环境卫生局不再保留,转而成立绿化和市容管理局,同时挂上林业局、城市管理行政执法局的牌子。这意味着,上海市城管执法局成为事实上的隶属于绿化市容局的“局内局”。在日常工作中,城管大队常要服务于市容局的需要,为后者的管理缺失及时补位。这就导致市容局下属的作业公司仍属于城管大队的执法对象,带来了“给上级单位开罚单”的尴尬。

放眼全国,缺失城管管理综合协调机构,被视为城管体制的另一顽疾。相比各传统行政管理部门,城市管理执法机构属于新设机关,上没有央级主管部门争取利益,下没有审批管理职能带来的“话事权”,处理跨部门和跨层级协调时常常“吃闷亏”。而区县一级的城管执法队,常常因此陷入管理迷宫,面临多个部门的多层领导。例如,深圳市将监督评比等纯管理项目和绿化、道桥、路灯等职能划归市局,环卫、执法等职能则下移到区和街道。北京市则将城管分队大部分财权集中至区城管大队,仅少部分留给街道,但给予街道较多的人事监督权。

工作编制的悬而未决

虽然在北京、珠海、咸阳等地的城管执法队员实现了全员公务员待遇,但更多地方的城管们都在等待着一个正式“身份”,常常无奈纠结在“我是谁”的问题上。

小张,1997年参加了南京市首批城管执法队员考试,按照公务员录用程序,经过笔试、面试、政审、公示等环节,正式成为秦淮区城管执法大队中的一员。据当时的招考公告中公布,城管执法大队是参照公务员法管理的事业单位,即队员可享受公务员待遇。但十几年已过去,小张熬成了“老张”,这一承诺却由于种种原因仍未兑现。 

编制问题悬而未决,直接导致队员收入微薄。1999年从部队转业至南京城管工作的老李,12年来月薪只上涨了600块。看着每个月两千出头的收入,老李笑称“挣得还不如饭馆里小姑娘”。而当年选择到街道任职的同级别转业干部,现在的月收入已超过7000元。与收入不相称的,是常年超负荷运转的工作状态。执法大队实行三班倒,队员需要24小时待命。无论当下是在吃饭还是休息,小张和同事们接到上级电话后,需要立即返回单位待命。2008年南京创建文明城市期间,小张连续10天早上6点出门、晚上12点到家,家人常常抱怨“一天到晚都在忙什么”。

行政法学者杨小军解释为:“因为城管在中央没有主管机构,各类法律法规文件都缺少关于城管编制的规定,没人为它说话,找不到依据,也就容易把它给遗漏了。”

破解难题关键在理念转变

任何一个问题的解决,理念转变是关键。“管住一个城市不难,和谐管理一个城市很难。”跑了十余年市政新闻的老记者肖持纲说:“公权力赋予城管执法局是一个管理部门,但若想和谐管理好一个城市,城管执法部门,必须同时把自己看做是为老百姓服务的部门。城管工作模式和理念的创新,首先来自理念,特别是城市领导者理念的创新。”

而执法背后的城市管理机制通常遭到最多诟病,如何提供更加文明、高效、和谐的城市管理服务是摆在很多城市管理者面前的一道难题。作为创新改革典型的深圳市,其破题思路是引入市场机制,由管理城市向经营城市转变。

2009年上半年,《深圳市综合配套总体改革方案》出台,提出 “完善社会管理制度,创新社会管理方式,扩大和改善公共服务,形成多元化的公共服务供给模式”,其中明确“结合行政管理体制改革,充分发挥社会组织作用,将各部门可由社会组织承担的事项,交由社会组织承担,加快建立和完善政府向社会组织购买服务的制度”。深圳市的公园,在绿化管养、清洁管养、保安等业务方面都全部实行了市场化。这种由政府出资向市场购买专业化的公共服务的模式,有利于公共服务的专业化和精细化,也是其他城市值得借鉴的。

另一方面,如何避免现场采取行政强制措施而导致的执法冲突是更亟待解决的难题,而推行标准化执法,由行政管理模式向法制化模式转变是主要解决思路。作为有益探索的代表,西安市引入司法强制,设立全国首个 “城管执法巡回法庭”,积极发挥法院作用保障法律强制力,用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理。把执行工作交给法院,厘清执法与处罚的权力界限,避免城管队员跟行政相对人直接发生经济关系,也就避免了直接冲突,从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系由普通的行政管理模式,向真正意义上的法制化模式转变。

  • 【转载请注明来源】 本文链接:http://www.51fenghuang.com/news/juanshouyu/2185.html【责任编辑:凤凰周刊】
  • 部分信息来源于网友读者分享,如有不良或侵权信息,请书面联系纠错
  • 阅读排行

    关于凤凰周刊 |广告服务|订阅凤凰周刊 |配送方式 |付款方式 |联系我们 |邮政查询