动员全民环保正是时机

近日,《环境保护法修正案(草案)》二审,成为大陆媒体和民众关注的焦点。比起现行的《环境保护法》,草案确实有一些进步,但对环保公益诉讼主体的规定,却引起舆论的普遍质疑。该草案将环保公益诉讼主体限定为:中华环保联合会及各省份的环保联合会,这就意味着其他环保组织、企业或公民将没有公益诉讼的资格。

去年通过的《民事诉讼法》第55条,曾将环保等公益诉讼的主体,笼统规范为“法律规定的机关和有关组织”,但在司法实践中,此类公益诉讼常被法院以“无诉讼主体资格”为由,拒绝立案。这一轮对《环保法》的修正,原本应把《民诉法》中过于宽泛的诉讼主体,用法律形式进一步明确,哪知此次草案出台的却是“垄断、排他”的规定,不能不让人怀疑其背后的真实动机和实际效应。

中华环保联合会的名称,看起来像民间环保组织的联合体,实际上是一个半官方组织,主管单位为环保部。有媒体爆料,像紫金矿业、玖龙纸业这样的污染大户,都是它的会员,只要缴足会费,这些污染大户甚至可成为主任或副主任会员。让环保联合会起诉与其有利益关联的会员企业,不啻于开“玩笑”。近日迫于舆论压力,全国人大法工委又传出消息称,环保公益诉讼可能会“有条件放开”,就是说仍会设立一定门槛。

中国社会迫切需要环保公益诉讼,是因环境污染已到了令全民恐慌的程度:从空气雾霾、土地重金属污染、河流与地下水污染,到各地频现的“癌症村”,越来越多的民众的生命安全正在受到严重威胁。很多地方政府为追求GDP,疏于监管,甚至庇护污染大户。环保部门也难有作为,行政处罚因受金额限制,极难对污染大户有真正警戒作用,更难以补偿环境恢复所需的费用,甚至还形成了很多复杂的利益链。加上企业污染环境的方式越来越隐蔽、复杂,政府终难实施有效监管,只有寄希望于各种民间环保组织与受害公民,站出来主动维护与自己相关的公共权益。

在当下环境保护较好的欧美国家,环境公益诉讼都起过极重要的作用。上世纪70年代,美国的环境污染也很严重,当时美国出台的《清洁空气法》规定,任何公民有权代表自己,对包括美国政府、行政机关、公司企业、社会组织及个人依法提起诉讼。此后的《清洁水法》《噪声控制法》等,都对公益诉讼有专门规定,这些专门法与美国《民事诉讼法》一起,形成了一个完整的环境公益诉讼制度。

美国最高法院确定了很多鼓励环境公益诉讼的原则,如对原告资格的认定,并无损害的定量标准,只要能确定损害的存在,无论大小,都可成为诉讼主体。起诉者只需说明侵害的发生与污染环境的关联,无需举证,举证责任由污染企业承担。环境公益诉讼的对象,也不限于排污者,还可针对未能完成职责的环保部门,对环保部门的不作为可提起行政诉讼。为支持民众参与,法院还可裁定由被告承担诉讼费,来减少公益诉讼者的经济负担。正因有了这些诉讼制度的创新,才使得美国的环境污染得到了快速而有效的治理。

国务院总理李克强上任之初就表示“要下更大的决心,以更大的作为进行环境治理”,并强调“不能以牺牲环境来换取人民并不满意的增长”。6月,李克强总理又部署了大气污染防治的十条措施,呼吁全社会“同呼吸共奋斗”,动员全民参与环境保护和监督。可以说,环保公益诉讼就是将全社会力量,引入环境治理制度最行之有效的方式(欧美各国的治理经验也证明了这点)。降低环境危机压力的方式很多,但发挥公益诉讼的力量,却是治理环境成本最低的方式。

李克强总理曾以“行大道、民为本、利天下”的九字心得,向全国人民展示了自己对历史和社会责任的担当。对环境治理来说,公益诉讼就是这样一条应向公众开放的大道,这也是政府履行公共事务的常态和正道。如果让一只垄断之手堵住了大道入口,可以想象,将会给当代中国人和我们的子孙后代带来什么样的后果?应当说,任何以牺牲环境为代价的经济发展,任何方式、条件限制下的阻挠民众维护生存权利的“规定”“条款”,都不属“行大道”,而是“抄近道”“走歪道”,它们只会带来无法逆转的环境灾难,都会让子孙后代戳我们的脊梁骨。只有把当下的环境危机和问题,纳入有效的司法渠道来解决,才能避免出现诸如什邡等地因恐惧环境污染而发生的群体性事件,舒缓大量由环境污染事件引发的社会矛盾和危机。如果能因公益诉讼,发挥全社会治理污染的潜力,对一些污染大户形成实质性震慑,那就更是“民为本、利天下”的行为了。

所有倡导环保公益诉讼的国家,都认可这样的事实:任何政府都不可能拥有足够的执法资源,来监测全国的每一个污染源,只有居住在污染源附近的民众,才是最直接、最经济、最有效的监控者。只有赋予民间环保组织和民众提起公益诉讼的权利,使民众以更积极方式介入到环境保护中,才能真正提高环境治理的效率。环境问题需要政府监管,但更需要民众的参与和督促。这样才有利于把保护环境的责任,从政府转向社会,从专业工作者转向普罗大众。这应当成为环保立法的重要原则。

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