需直面地方政府的债务危机

中国地方政府的债务危机引起了境内外媒体的关注。《中国经济周刊》发文称,过去半年,中国人民银行、银监会、保监会、财政部、审计署等纷纷对各地方政府“负债”问题发出过警告。决策层开始担心, 4万亿元投资和9.6万亿元银行天量信贷,是否会落下地方债务危机这个后遗症,危及中国经济的安全。今年初的国务院全体会议上,温家宝总理已把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观调控的重点。

只是至今为止,还没有一项权威的统计对地方政府的负债情况进行公布。央行统计到2009年5月末,全国地方政府的负债超过5万亿元;而中金公司的一份研究报告显示,2009年末,地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元。这个数字如果准确,已占到2009年全国GDP的近四分之一,是全国外汇储备的近50%。

决策层的担心并非多余。全球金融危机,让投资者们开始关注主权国家债务的风险。由于很多国家采用宽松的财政政策,危机已初露端倪。几个月来,欧洲主权国家债务危机从希腊开始,已扩展到西班牙、意大利等国,连英国政府债券的信用也有降级之虞。有这样的国际大背景,再加上国内以房地产业为代表的资产泡沫和银行呆坏债多的现状,不担忧实不可能。

不过,可以肯定的是,各地方政府即使背上了巨额债务,也不会出现美国加州财政破产的困窘场面。因为中国地方政府债务不存在信用风险,即使出现危机,中央政府也会出面援手解决。只是世界范围内的通胀与金融风险依然存在,如果地方政府债务规模和财政支出压力过大,导致地方财政运行愈加混乱,难保债务风险最终不转化为新一轮的金融危机——因此,必须尽早阻遏其发展到那般程度,否则,中央政府的麻烦就大了。

地方财政的巨大压力主要来自两方面,一方面是GDP的政绩考核模式,另一方面是地方政府提供的公共产品增多。各级地方政府都想打造属于自己的投融资平台,有一些省甚至要求成立省市县三级政府的投融资体系,来化解资金困境。地方政府不仅普遍举债,方式和手法也多样化,基本处于缺乏监管的状态。央行调研显示,2009年5月末全国已有政府投融资平台3800多家,这还不包括很多乡镇级以及经过“化妆易容”的融资平台。

目前地方政府的债务,往往是层级越低债务越大、地区越穷债务越多,而且很多地方的隐形债务远远超过账面债务。比如江西的国家级贫困县余干县,仅仅因省内高速公路在该县留了一个出口,就规划实施35个重大基建项目,涉及交通、能源等,总投资逾200亿元人民币,而该县年财政收入还不到5亿元人民币。另有媒体披露,一些地方政府的债务已是年度财政预算收入的5-10倍之多。可以想见,这些基层地方官员的“气魄”、“胃口”有多大。当下城镇化建设又进入新一轮高潮,地方投融资平台无疑是城镇化建设的重要角色。如果这种“只负责借钱,不负责还钱”的“短波行政”思路不改变,地方政府过度负债的危机只会越来越重。

不可忽视的是这种债务风险所带来的社会风险,有时比金融风险的危害更严重。产生了大量劳民伤财的政绩工程不说,地方政府的债务往往成为很多企业成本上升的一个主要原因,对政府公信力和社会稳定也会有直接影响。此外,它还会导致一些地方政府在公共福利和服务上偷工减料。包括各地居高不下的地价,追溯源头,地方政府过高的财政收入需求也是一个主要原因。

和中国一样,同为新兴经济体的金砖四国之一的巴西,曾经历三次大规模的债务危机,整治效果明显,很多经验值得借鉴。比如,巴西政府就颁布了《财政责任法》,该法不仅确立了国家的公共财政原则,也强化了地方财政与债务的管理责任。再比如,它明确规定市政府债务率(债务余额/市政府净收入)要小于120%,新增债务率(新增债务额/政府净收入)不得大于18%,担保债务比重(政府担保债务余额/政府净收入)必须低于22%。即便债务规模在上述限额内,地方政府亦需经参议院决议通过才能举借新债。如果地方政府将其债务转嫁给联邦政府,在完全偿还前,地方政府不得举借新债。对于违规举债或无法还款的州,各银行禁止向其贷款等。正是这些法律保障,使巴西开始远离了债务危机的阴影。

我们现在已经到了要直面地方政府债务危机的时候了。不仅要从财税体制上改革,更要从行政体制与经济结构上着眼调整,只有淡化地方政府的经济考核指标,让地方政府向服务型、治理型政府转变,增加对其公共服务的考核权重,才是应对地方政府债务危机的根本之道。

《凤凰周刊》2010年11期 《凤凰周刊》 周兼明

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