卷首语:民意表达及其程序设计

近来,“征集民意”渐成热词。从北京治堵到国家对拆迁补偿条例的修改等,都有反复征求民意的举措。国务院法制办透露,今年以来从车船税法到“十二五”规划在内,有超过50部行政法规草案和部门规章草案已经或正在征集民意。政府在公共决策之前征求民意,原本就是现代公共治理的要求,这在某种程度上也显示了当下政府决策方式的变化。但由此也暴露了一些问题,比如征集渠道并未充分利用网络这一便捷的平台,有的决策在快出台前才开始征求民意,民众提出的意见很难得到反馈等。因此一些媒体和民众担心,当下立法过程中的征集民意,如果不能形成完备的法定程序,在“一哄而上”的热闹过后,极有可能演变成“一哄而下”的走过场。

现代民主社会,本质上说就是一个民意社会。各级政府的行政作为,其本质也应该是民意的集中反映。政府探询与征求民意不仅成了政策制定的一个重要步骤,更被视为公共决策是否具有合法性的基础。然而,民意长久以来又是一个含混的概念,并没有明确的定义。一般就是指民众共同的或普遍的思想及意愿。不同的言论环境和政治制度,都可能让民意有不同的含义。尤其在现代社会,传媒和社会结构的演变,使得民意的呈现更为复杂。它虽然代表着多数民众的意愿,但在很多情况下,它既与大众媒体与精英意见有关,也隐含着不同利益集团之间的冲突。当然最理想的状态,是把民意看作民众经过公共参与进行理性讨论后所达成的共识和意愿。但事实上,由于受到广泛性、及时性和公开性等问题的局限,这种理想状态几乎不可能达成。

卢梭很早就对民意作过研究,他认为民意可分为公意和众意。公意就是国家全体成员的普遍意志,它着眼于公共利益;而众意主要着眼于私人利益,也即个体私意的总和。现在多把众意看作是不同利益集团的意志。卢梭认为正是不同利益的共同之处,构成了社会的联系,因此治理社会应当完全根据公共利益。众意比较容易辨识,公意则要抽象得多,它有时与众意是一致的,有时又与众意相矛盾。在古今中外的极权社会里,权力拥有者常常会假借公意的名义,来实现自身集团的私意。现代民主社会认为,由于一个社会中人们相互作用的复杂性,不同的民众对公意的理解也千差万别,所以并不存在一个事先给定的公意,只有通过理性讨论和投票形成的公意才是可信的。卢梭认为,投票须以发现“公意”为目的,也即让每个人就某个问题说出自己对公意的估计。从这个认知可看出,卢梭理解的公意是以保证每个人的自由权利为基础的,这样形成的公意才是所有公民可以共享的公共利益。

在民主国家,一项公共决策的形成必须以民意为依归是一个常识。但如何在决策过程中,实现真正的公意,却是一件困难的事。比如一些官僚机构和利益集团可以通过他们控制的媒体,来制造自己所需要的“民意”。因此,在公共决策过程中如何体现对民意的尊重,一直是现代民主政治最关心的问题。民众对公共事务的意见表达,形式多样,投票选举、写信、游说、请愿、抗议等都包括。当然,当下国内各级政府进行公共决策时使用较多的,由政府部门出面组织的座谈会、听证会与民意调查,也是方式之一。只是由于一些专家和决策者之间有着各种复杂的共生关系,这样征求来的民意其实很难代表大多数民众的意见。所以,从长远看,只有公民社会的成长,才能真正促进政府与民意之间协商机制的形成。只有产生大量代表不同利益的社团和组织,才能确保让那些民众普遍关心的问题,真正进入到公共领域中进行自由讨论。只有当更多的民众开始学会用权利意识思考公共问题,用权利话语表达自身的利益诉求,一种有助于民意表达的社会机制才能真正有效地形成,并对政府的决策系统发生影响。民众的法制、权利意识越是强大、越是自主,公共事务决策者的贪腐、滥用公权力和垄断决策的可能性就越小。

从短期看,如何改进和完善民意征求的程序和制度,既相对迫切又至关重要。比如,民意征求制度的程序化规范化迫在眉睫,各级政府需从制度上明确公共决策征求民意的范围、程序、管理及意见的整理与反馈;设立专门机构或委托相应的民间机构,对民意征求进行组织管理,并将信息及时反馈给民众;同时,还要在公共媒体包括网络设立交流平台,允许不同利益群体充分表达诉求,务求意见的表达公开而透明等;最后,才是政府有关部门在充分考虑民意的基础上,制定体现和尊重民意诉求的相关决策。总之,只有通过大量规范性的制度建设,才能确保我们的公共决策能真正吸纳和汇集民意与民智。

毕竟,我们已经开始进入一个民意为王的时代。

《凤凰周刊》2011年2期 《凤凰周刊》 周兼明

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