公开“三公消费”需要各级政府跟进

近日,总理温家宝主持召开了国务院常务会议,主题是如何进一步推进财政预决算的公开。尤其对公众关心的“三公消费”,即出国费、车辆购置运行费和公务接待费,不仅要求中央各部门公开相应支出情况,还特别要求地方政府及有关部门也比照中央财政做法进行公开。此新闻一出,照例引来境内外媒体的各种议论。这些年,“三公消费”一直是媒体和公众紧咬不放的话题。由于屡屡曝出各种天价公款消费的丑闻,民众对“三公消费”这一顽疾也是怨声载道。虽然中央年年都在强调治理,但因为缺乏系统且明确的举措,收效甚微,有的地方反而呈愈演愈烈之势。“三公消费”不仅成了困扰各级财政的一个难题,也演化为民众诟病政府公信力的一处软肋。

阳光财政正在成为时代共识。“三公消费”的乱象频出,根本原因是因公共财政不受公众监督与法律制约。在现代国家观念中,政府的各种行政支出,是为了满足民众的公共需求,它的资金来源是民众的税金。公共财政的目的,就是为了让政府税收与公共商品提供之间实现等价交换。在这里,委托方是全体民众,而政府只是作为受托方,为民众提供公共服务。由于政府与纳税人间的这种公平交易关系,政府如何以最低的成本配置资源、提供公共商品,将直接关系到纳税人享受公共商品的多寡好坏,以及纳税人付出的纳税额。政府行为并非是一种市场活动,而是由权力行使的再分配,所以来自纳税人方面的监督和制约就变得尤其重要,否则就可能使这种公共交换变得并不公平。

公共财政信息如果不透明,得不到来自民众方面的监督和制约,就极易使权力一方的利益膨胀;只有公开了,全社会才能知道每年的行政开支和“三公消费”到底花了多少钱,哪些是合理的,哪些是不合理的。民众有了知情权,才能行使监督权。民众监督政府,不仅要看GDP,更要看地方政府是如何理财如何开销的。

今年4月,科技部率先公开了2011年“三公”预算,赢得媒体一片叫好。虽然细察起来,只有4018.72万元一个笼统数字,并没有细化的账目,民众依然无法探究其用途的合理性。但毕竟有了进步,随着中央明确了各部门和地方政府“三公消费”公开的时间表,下属机构也开始迈出第一步。接下来,政府要做的就是对公开的内容和科目,有硬性、细化的规定;同时匹配相应的问责制度,对不按规范公开的预算和可能把“三公消费”转移到其他预算科目的行为,采取相应的惩戒措施;最后,把民众监督与审计监察结合起来,做到有责必问。这才是“三公消费”公开的真正意义。

民众对现代责任政府实施监督,很重要的一点就是对财政收支的监督。不盲目开支财政资金,不随意增加税赋,是民众对政府权力约束的一个底线。不用与其他国家比较,香港地区在财政预算公开方面,就有很多经验值得借鉴。香港财政司在制定预算过程中,不仅要接受来自立法委的监督,更要向全社会公开。财政预算一旦制定,立即挂到网上,预算支出情况常常多达数百页,细致记载各部门收支,连一张公务用纸、一张办公桌椅都要做到有案可据。此外,财政司还会公布办公电话,随时接听民众的质询,审计署则对立法委负责审计预算的执行情况。应当说,网络技术与资讯如此发达的今天,这种公开不仅便捷而且成本也很低廉,核心还是在于有无法律和制度的约束。

虽说财政预算包括“三公”消费的公开,是构建现代责任政府的必由之路,但要真正做到公开透明,显然还有漫长的路要走。不仅因为这种公开涉及到地方政府、相关部门和公务员的既得利益,逃避监督几乎是权力的本能,肯定会受到各种形式的阻挠;更重要的是要做到公开透明的常态化,这本身便意味着财政制度的变革和相关立法的完善,它是一个系统工程。目前政府预算科目设了四个级别,为“类”、“款”、“项”、“目”。虽然部分支出的公开已到“项”这一级,但多数仍停留在“类”上。2007年,国内对预算收支分类进行了改革,出现了功能分类和经济分类两种体系。目前公开的预算为功能分类,分为“社会保障和就业支出”、“一般行政支出”、“公共服务支出”等这样的大类。比如“三公消费”的公开,功能分类中并没有“三公”预算这一科目,那么所谓的预算数字,只能是对经济分类中的接待、会务、购车等项目的汇总。由于统计数字来自两个分类体系,要将“三公消费”的真实发生额,在“其他行政经费支出”或“公共服务项目支出”中“暗度陈仓”其实极为容易,外界也无法通过会计手段进行核实查证。据财经专家称,如果预算公开只走功能分类的路子,即便公布到“目”一级也无法看出“三公消费”的支出。这些细节,都意味着财政预算和“三公消费”的公开还有很多制度和法律层面的工作要做。

不过,好在中央政府有了公开财政预决算和“三公消费”的胆识和计划,加上有中央部门的垂范效应,相信这些会成为推动地方政府公开“三公消费”的诚意和动力,还民众一本明白账。很多人对“三公消费”公开信心不足,但开弓没有回头箭,只要这个盖子打开一点,就总有完全打开的一天。这不仅是纳税人应有的权利,更是现代责任政府的一个基本义务。

《凤凰周刊》2011年15期 《凤凰周刊》 周兼明


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