要真正吸取三峡工程的决策教训

近日,温家宝总理在国务院常务会议上坦承三峡工程造成的诸多问题,引起境内外媒体的广泛关注。三峡工程从开建到投入运行,民众一直以各种方式关注着这一重大工程。这虽然不是中央政府首度承认该工程存在的问题,但国务院直面弊端的表态,算是对社会和民众的一次正面回应。

对三峡问题,赞成和反对的争论几十年来从未停过。即便1992年全国人大通过兴建三峡工程的决议,也有近三分之一代表投了反对或弃权票,成为人大历史上通过率最低的决议。三峡今天所遇到的一些问题,当初黄万里教授等很多水利和环境专家早有预见。虽说国务院这次出台了有关三峡的后续规划,显示出中央政府对三峡问题的重视,但从公开报道看,当下的水利、气象等部门,由于职责所限,对地上工程如何影响生态、气象和水文环境的研究,依旧非常薄弱,即便是后续规划也难说就做到了充足的论证和科学准备。人们现在对三峡工程再次讨论,不仅为了解决三峡已存在的问题,还关系到我们今后在一系列重大公共工程的决策中如何更科学、更理性、更有历史责任感的问题。

很显然,当年对三峡工程的论证与决策过程不够公开透明,导致了今天人们对这一工程得以上马的科学性与理性的怀疑和忧虑。因为,类似1958年那样的,政府意志凌驾于科学规律之上的“大跃进”式误国害民的决策模式,一直让国人心有余悸,其后果依然时时伴随人们左右。因此,三峡敲响的不过是这样一个警钟:如何让决策机制步入科学化理性化?今后,对重大的、涉及国计民生的公共工程,比如南水北调、核电站扩建等,不仅需要发动相关领域专家学者和全社会的力量参与意见,充分发挥公共决策的科学性和民主性,对工程可能面临的各种风险要有充分的调查和科学的应对,更需要以严肃认真的态度,审慎对待专家学者的不同意见,把握好行政权力和科学论证之间的关系——把科学论证视为行政权力决策的前提和必备的基础,而不是行政权力凌驾于科学论证之上。要充分保证科学论证的独立性,避免专家意见受到政府权力和相关利益集团的影响,尤其需要让专家的支持和反对意见都能得到充分的表达,让民众对各种意见都有知情权。

其次,面对重大公共工程的决策,国家还应制定更完善的法律体系。让这类重大工程从论证到决策、从建设到善后,都有相应的法律来规范和约束行政权力,保证所有过程的公开和透明,使其得到来自社会和民众的监督。公共决策的关键在于要充分倾听真专家的意见,重大决策全过程需要有各种形式的听证会,让民众真正参与公共决策。

除此之外,对于三峡目前遇到的各种生态问题,我们还需要一个更新的视角,也就是在公共决策过程中,分析公共利益时要增加对生态利益的考量。生态利益简单地说,就是大自然中的山水、土地和各种生物维系与生存所必需的物质和生态条件。它首先表现为原初系统的平衡,一旦这种平衡被坏,就可能造成整个生态系统的崩溃。生态系统中的任何组成部分,都是生态利益不可缺少的条件。客观地看,人类当下的科学认知,对整个自然系统的理解和把握还很浮浅,也很不全面。对它的起源和动力机制,人类可能永远无法弄清。所以,人类在从事大型公共项目时,都要尽量避免对自然生态做任何不可逆的改变。这条戒律应当成为我们进行公共决策和讨论公共利益时的第一要件。不仅要把生态利益看作一切公共利益的基础,也要把保护生态利益视为对人类和生产力的保护。因为人类构建任何价值体系,都无法把自身从生态系统中分离出去。美国早在上个世纪70年代,就有了保护生态的意识。当年,田纳西州一个造价1.16亿美元的水利工程在修建中,美国最高法院为了挽救一种体长不及三英寸的蜗鲈,曾命令其停止施工。眼看建了一半的大坝将半途而废,当时的田纳西州长曾哀叹:“这可能是给世界上最小的鱼建造的最大的纪念碑。”后来,直到国会证实蜗鲈移殖成功,才通过修建的议案。可见当年的美国,已把生态利益看作是公共决策和公共利益的基础。

“十二五”期间,我国又将有很多重大工程上马,而且很多水电工程将布局在金沙江、澜沧江、怒江三江并流的横断山脉地带。由于三江流域生态环境极其脆弱,这些工程同样激起了很多地质和环保专家的反对。这种情势下,急需政府在决策前,深刻汲取三峡工程决策的教训,严肃对待不同领域的专家学者的反对声;除了有以人为本的视角,还要有以自然为本的思想,要有对大自然的敬畏。或许只有少数人能真正理解生态利益的重要,那我们的公共决策机制和法律就应当听从和保障这部分人的科学诉求。只有这样,才能真正建立起一种尊重生态利益的公共决策机制,让后代不再为今人做出的选择而懊悔。

《凤凰周刊》2011年17期 《凤凰周刊》 周兼明


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