用公众参与制衡地方政府的短期行为

据《每日经济新闻》报道,大连福佳·大化石油化工有限公司PX(对二甲苯)项目,经安全整顿并达标后,已于近期恢复生产。对于该项目搬迁计划取消的传言,接受记者采访的大连市政府官员强调,该项目的搬迁工作还在推进中,并未停滞,也没有“收回搬迁”这个说法。

从去年的市民质疑到政府叫停、决策搬迁,再到今天的一边恢复生产、一边等待搬迁条件成熟的时机,对于政府和企业来说,无疑是两条腿走路的必选之项,企业要生存,政府也要为企业乃至经济发展负责任。但对于民众来说,难免不忧心忡忡。造成政府、企业与民众之间出现猜度与僵局的原因其来有自。一方面,企业要生存,地方政府的决策趋于短期化已不是什么新鲜事,出于对政绩(GDP、税收、就业)的追逐,地方官员经常会站在投资者一边;另一方面,这些年由化工污染导致癌症村的消息此起彼伏,也让民众失去了信心。就以PX行业为例,目前中国已有十多家PX装置厂,福佳大化产能仅排第五。类似PX项目不仅在大连,此前在厦门,随后在成都,都引发了大规模的市民抗议示威,而政府与投资商的顽强,也如出一辙。并不是说市民“反对的”就全对,政府和企业坚持的就一定错。据《科学时报》报道,PX本身毒性低于酒精、高于食盐,危害并不大,是其加工工艺及加工过程中伴生的副产物,如苯、乙酸、乙酸乙酯等有机物及硫化氢等,让它充满了危险色彩。只因为中国人的环保意识并不强,企业的社会责任感也未能高于对利润的追逐,中国的环境也已经到了各项污染都无孔不入的程度,才造成没有人敢确保PX会没有危险的情况出现。而PX行业又只是全国工业污染的一个缩影。据世界银行的调查报告显示,由于污染(主要是空气污染),中国每年有75万人过早死亡。国家环保部的统计表明,工业污染源是大气污染物排放的主体。“十一五”期间,工业二氧化硫排放量占二氧化硫总排放量的85.7%,工业烟尘占烟尘总量的75.5%,工业氮氧化物占氮氧化物总量的76.1%,造成大气污染的重金属微粒和氟化物几乎全部来自工业源,主要大气污染物浓度与工业污染物排放量多数呈正相关。

更深入的分析研究又发现,我国发生的工业污染,大都是“政府污染”,即地方政府允许、认同和支持的污染。为追求短期内的政绩,一些地方政府过度依赖粗放的经济增长方式,从而导致它在与中央的分利过程中,以及地方政府之间的“竞争”过程中,罔顾环境恶化。同时,为吸引更多企业投资以创造更多的GDP、税收和就业,地方政府在环境资源配置上向企业倾斜。在信息不对称的情况下,各级地方政府和环境监管部门通过衡量预期收入与污染防治绩效后作出的“理性选择”,往往使环境监管合谋成为常态。2002年至2008年6月,22个省区市环保部门有487人被立案查处,案件数和涉案人数均逐年上升。2007年与2006年相比,环保系统违纪违法案件增长88%,受党纪政纪处分的人数增长216%。

正因为地方经济发展、政府官员政绩与工业污染防治之间存在客观的利益矛盾,所以问题很难在系统内部得到解决。中央政府曾试图通过调整政绩考核指标,将节能减排等环保硬指标纳入考核,来促使地方政府转变经济发展方式,结果多个地方政府都选择了避难就易,对包括居民生活在内的项目实行拉闸限电,迫使中央不得不又出台新的限制性措施。可见,仅靠政府系统内部的力量,无论是转变经济发展方式的思想动员,还是政绩考核指标的调整,都难以有效改变地方官员所面对的利益格局,扭转其思路,而必须引入新的变量、新的力量,那就是工业污染的最终受害者——当地居民的监督力量,切实贯彻中央关于“涉及重大公共利益和人民群众切身利益的决策,要向社会公开征求意见”的要求,以公众参与遏制地方政府的短期行为。

公众参与是行政短期行为的天敌,因为它使长期效应的承受者——当地居民,有了影响决策的机会。举凡违背公共利益的行为,必然畏惧公众参与。凡是环境保护做得好的地方,必然重视信息公开,为公众参与创造有利条件。在香港,关于工业项目环评报告的全文要求上传到环境保护署的官方网站,同时还会在数个固定地点放置印刷版的环评报告以便公众查阅。在韩国,同样规定环评报告全文必须公开,而且只要有30人以上要求召开听证会,主管部门就必须启动这一程序。而在中国大陆,无论是环评法、《环境影响评价公众参与办法》、还是《环境信息公开办法》,都只对公众参与环境影响评价作了些笼统的、原则性的规定,既没有对公众实现这一权利的具体程序、征求意见的方式以及救济措施等作出明确规定,也没有明确需要公开信息的内容和范围,从而使公众的知情和参与机制在根基上就存在重大缺陷。

因此,有必要扩大政府相关信息的公开范围,保障公众知情权和参与权。凡涉及重大公共利益和民众切身利益的决策,信息都必须及时向公众公开,让大家多向了解,消除误会,探讨环境改良的办法,监督无良者的行为。同时,应明确未按要求公布信息的有关官员的责任,严格问责的程序。为避免问责流于形式,更应将责任明确到项目的决策者,而不仅仅只是下属的办事人员。

《凤凰周刊》2012年4期 《凤凰周刊》 周兼明


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