用程序民主突破腐败保护伞

前不久,温家宝总理在广东视察时提出:“没有程序的民主,就没有实质的民主。”这一观点符合现代政治文明的先进理念,并且对当下中国所面临的许多重大问题具有现实的指导意义,例如反腐败就需要直面程序民主的问题。

众所周知,现在反腐之难,不在于贪腐人员和事实的暴露,甚至也不在于犯罪证据的搜集,而关键在于腐败分子保护伞之强大,难以打破。凡能够成为腐败分子保护伞的人,必定具备能够影响反腐工作的权力特征,他可以决定“查谁不查谁”。这是现行反腐体制的一个重要特点:对一定级别官员的查处,必须获得一定级别的授权。这一规定的初衷,本来是为了体现“党管干部”的组织原则,维护权力体系运行的秩序。但这样的制度设计,恰恰缺失了公开、透明、可验证的程序,主要依靠的还是上级官员的“人治”,真正实行起来,难免会在客观上为一些身居要职心存侥幸的人为腐败分子充当保护伞提供便利。为什么有的腐败分子数十封举报信也告不倒?为什么一些罪证确凿的腐败官员长时期不能绳之以法?为什么经常出现腐败分子站在台上高谈“反腐”的闹剧?一言以蔽之,就是因为“反腐权”仅仅掌握在少数人手中。

时下,无论党内党外、官场民间,对腐败猖獗现象深恶痛绝的人都占大多数,甚至是绝大多数。但这绝大多数的人由于不掌握反腐权力,无力制止贪腐,心有余而力不足。腐败分子虽然在整体的力量对比上处于劣势,却在一场场的具体较量中居于优势。这是反腐进程屡屡不如民意、贪腐愈演愈烈的根本原因。17世纪英国的政治思想家詹姆斯·哈林顿有一句名言:“好的秩序使坏人变好,坏的秩序使好人变坏。”当前反腐的关键,就在于如何处理好民主与集中的关系,把共产党民主集中制的优势真正发挥出来。中共《党章》早就指明“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”,这一论述表明,民主集中制其实是两个阶段,前一个阶段是“民主基础上的集中”,其后才是“集中指导下的民主”。两个阶段是一种递进关系,少了任何一个阶段,就会出现偏差。

所谓“民主基础上的集中”,讲的就是通过程序民主,把大多数人的意见集中起来,去限制和规范少数人的行为。所以说,民主集中制的“集中”,其实体现的是对大多数人意愿的尊重,不能把“集中”看做是对“民主”的否定,更不能借“集中”之名,行“取消民主”之实。现在很多地方政府反腐之所以不力,一个重要原因,就是“一把手”垄断了“集中”的权力,跳过了民主集中制的第一阶段,把本来应当代表和执行多数人意愿的“查谁不查谁”的权力“异化”和“集中”在自己的手中。应当说,这是造成眼下贪腐泛滥的一个重要原因。

对如何遏制贪腐,党内、民间开出的药方汗牛充栋,但真正能在当前起到实质成效的,还要数共产党的民主集中制。只有当执政党内部能真正实行民主制度了,执政党管理政府的过程才可能逐步实现民主。因为执政党内部,也是当下中国公民政治意愿形成的一个主要场所。当反腐这一重大举措在动员和实施过程中能以民主的方式来发动和协调,本身就是对社会和民众的一种示范。只有当执政党成为社会民主的实践者和示范者时,其执政地位才会更加稳固。使用其他办法,虽然也可能为执政党带来短期的利益,但日积月累,却可能在全社会形成一种斗争文化,反而影响社会的稳定。

可行的具体举措有很多。比如在党内,可以规定一定数量的党员联名即可就某官员的违纪事项申请召开临时代表大会,投票表决是否立案调查,使广大普通党员也能拥有决定是否查处贪腐事件及人员的权力。决议立案后,为防范具体调查部门有偏袒行为,对这种由普通党员提议的立案调查,必须有第三方部门介入,必须规定提案人员有权参与调查的全过程。在党外,可充分利用媒体的舆论监督和网络的社会监督功能。不只是抽象地提出要鼓励和重视媒体与网络的声音,还必须在程序方面作出明确而具体的规定:当媒体和网络反映的贪腐问题达到什么程度时,必须由哪一级官方机构作出何种反应和回复。换言之,必须限制政府对舆论所反映的贪腐问题作出何种反应的自由裁量权。舆情即民声,民声背后是民心,顺应民心是政府的根本职责,也是维护政权的必然要求,由不得政府选择哪种可以回应哪种可以不回应,哪种可以顺哪种可以逆。

很快又到了今年“两会”时,每年这个时候,媒体都会热议“民众最关心的事项”,随着物价、房价增速的回落,反腐已毫无悬念地成为今年民众心目中的“一号议题”。当此之时,在反腐机制上作出创新,引入程序民主,打破既得利益群体对“反腐权”的垄断,正符合绝大多数中国人的期待。

《凤凰周刊》2012年6期 《凤凰周刊》 周兼明

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