政府自身利益亟待确权确利

       今年的政府工作报告近70次提到了“改革”,在历届政府工作报告中并不多见,引起了大陆媒体的热议,表明全社会对改革已形成共识。对于到底该如何改,各界虽然立场观点各异,但在“要符合大多数人利益”这一点上,并没有太大分歧。恰如广东省委书记汪洋在答记者问时所说:“我们在解决利益格局影响改革的问题上,首先是要从执政的党和人民政府头上开刀,我想只要各级党委和政府有关部门真正是能够代表最广大人民群众的根本利益,而不是代表那些小部分人的利益,那么我们的改革就会往前迈出最关键的步伐。”
       汪洋可谓一针见血。近十多年来,由于强调以发展经济为中心,地方政府对经济与市场介入过多,政府涉利、进而与民争利的现象越发普遍。从城市发展到土地征用与开发,从招商引资到对市场直接投资或出面担保、融资,包括各级国有企业的大幅扩张,政府的身影无处不在,已成为市场经济领域最大受益集团。这很不正常。通常来说,政府作为国家权力的代言人,应是公共利益的代表者和维护者,为公众谋利是其本分和职责,政府利益的本质就应该是公共利益。但由于目下中国,权力缺乏监督,官员体系本身追求利益最大化的冲动得不到约束,致使政府利益由公共利益与衍生并日益坐大的政府自身利益两部分组成。一些地方甚至出现政府利益化、部门利益合法化、特权个人化,以及国企收入与福利畸形分配等问题。尤需指出的是,政府部门及其官员凭借权力为自身谋取利益时,往往假借公共利益名义推进,某些地方甚至还出现了公共部门被某些利益集团掌控的现象,致使公共利益经常性地成了利益集团掠夺财富的工具,如屡禁不止的强拆、长期得不到解决的“三公”消费与分配制度改革,等等。公共利益的这种空壳化,不仅破坏了市场经济规则和公共决策的公正性,更引发政府与民众间的利益冲突,为社会危机的产生与爆发提供了土壤。
       所谓“公共利益”,泛指关系到大多数人的共同利益,如社会秩序、教育、医疗、社保、环境、国际关系及公共设施等。现代国家制度的目的,就是为了实现和维护大多数人的公共利益。民众之所以让渡一部分权力给政府,也是因为政府是为公共利益提供服务的组织,政府通过制定合理的公共政策,为民众提供公共产品和服务,最大限度地增进公共利益。而政府自身利益,一般则指政府部门中存在的那些非全社会的、非公众整体的利益,这里面既有政府的合法利益,像公务员的收入与福利、政府设备等,也包含了权力产生的、可能损害到公共利益的不合法利益,如行政审批权给部门或官员个体带来的好处。政府利益中的这种权力利益,往往会与整体的公共利益发生冲突。
       比如石油石化、电力、通信等大国企,一方面享受着垄断带来的高利润,使民众承受高昂的价格与服务;另一方面其内部管理者和员工却享受着高工资、高福利,企业运营处于高成本低效率状态,就属于典型的对公共利益的蚕食。如果不明确这类国企中政府自身利益与公共利益的边界,就会使这类企业成为里外通吃的市场怪胎。这类国企的财务不公开透明、不接受公众的监督、不明确利润如何用之于民,不仅已导致国有资产的大量流失,而且会成为政府、部门自身利益侵蚀公共利益的黑洞,从而失去国企存在的合法性。现在一些省市高官退休后,进入国企担任高管拿高薪,显然也属于侵害公共利益的行为。
       如何遏止政府和官员的自利性扩张,显然属于下一步改革的难点。寄望官员群体提高自身修养和纪委反贪,都不是治本之道,唯一办法还是寻求法律和制度建设的完善。比如我国长期以来在“左”倾思潮的影响下,—直强调官员和公务员无条件地“为人民服务’’和‘公仆”意识,导致公务员名义工资水平较低,成为一些官员进行权力寻租、滋生腐败或“三公”消费的心理源头。虽说高薪并不一定能够避免腐败,但公务员低薪一定会导致灰色收入大行其道。一个国家的公务员收入制度和水平,也是政治文明的窗口之一,只有确保政府自身利益中的合法部份满足公务员合理的自利需要和激励,才有助于提升公务员维护公共利益的意识。
        要解决政府已成为最大受益集团的格局所带来的改革困境,须从对政府自身利益确权、确利开始。确权就是要以法律和制度来明确和限制政府与公务员的权力,明确界定政府、市场与社会三者的边界,把政府行为严格限制在公共领域,避免让政府与公务员变身“经济人’。确利则是明确政府自身利益的所在,保护政府自身利益中的合法部分,使其不合法部分受到制度的约束与限制。只有明确了政府自身利益和公共利益的边界,才能实现从无限责任政府到有限责任政府,从管理型政府到服务型政府,从权责分离的政府向确权确利的责任型政府的转变。从而确保改革的真正意义得以实现,国家真正实现长治久安。作者/周兼明
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