全面解析台湾兵役制改革

生育率低下,服役期严重缩水,不得不打造“小而精”的军队,台军方甚至考虑未来招募东南亚的华裔青年入伍。

台湾军方努力推行的募兵制,遭遇了困境。据台湾媒体报道,军队上半年只招到3600人,距离今年的招募目标2.9万人尚远,导致下半年的招兵工作面临巨大压力。但是,军方发言人罗少和宣称,媒体的说法与事实有落差。今年的招募人数目标是21928人,到8月底已招10236人,军方有信心完成招募计划。即便按照罗少和的数字,大半年过去了,完成今年的募兵任务仍显艰巨。

2015年,台湾将废除征兵制,全面实行募兵制,规模在20.05万人。但计划裁军6万的“精粹案”因国防组织六法未过,导致被拖延一年,又鉴于募兵不足,外界估计募兵制的全面实行也可能延后。台湾军方高层宣称,即使募兵制被迫后延,1994年次役男免予当兵仍然是确定的事。

现在采取全募兵制的国家,有美国、英国、日本,其他皆是募兵征兵制混用。台军在实行全募兵制之前,役期已经缩短为1年,核心的技术岗位依靠长期服役的志愿兵和军官,勉强运行着,只有海军是志愿兵为主。据官方的理念,推行募兵是台湾社会发展水平和生育率现状所决定,但是否成功对其财政、公关布局皆提出考验。

生育率低致推行募兵不容缓

马英九政府力推募兵制主因有四:(1)台军军事战略的变化;(2)生育率低;(3)民进党执政时服役期缩短至一年,已经严重损害军队质量;(4)军事的日益高科技化对操作人员的要求越高,募兵制替代征兵制、募兵征兵混合制是未来趋势。

在1968年前,台湾在军事战略上采取攻势战略。从1968年到1992年,为攻、守势战略转换期。之后采取守势战略,但前后有区别,2000年之前是“防卫固守,有效吓阻”,之后调整为“有效吓阻,防卫固守”。词语次序的调动,意味着轻重缓急的调整。催生这一差异的因素,是1996年台海危机导致两岸互信基础瓦解。此后,大陆不断加快军备现代化发展,在数量和质量上都对台军造成重大压力。

“有效吓阻、防卫固守”的战略思想沿用迄今,台军的具体部署是以更加强大的海空军威慑大陆发动两栖登陆战。虽是守势战略,但一旦爆发冲突,本岛之外才是主战场。从陆海空三军的装备更新程度来看,陆军明显落后于海空军,更新速度也落后于对岸陆军,但够用就行。

在境外决战的主旨下,台军面临的不是一场依赖人力消耗的国土防御战,而是一场要求能快速部署兵力、精确打击敌人、信息化主导下的局部战争。这对作战人员的要求更高,很可能预备役人员刚动员起来,战争输赢就已成定局。因此新一代的台军在“有效吓阻”的前提下,以快速反应、立即作战为目标。

“内政部”颁布的数据显示,2010年台湾的生育率为0.895%,世界倒数第一。在《中华民国九十八年四年期国防总检讨》中,明确提到推动全募兵制的原因之一,是面临生育率超低的现状。适合服役的年轻人将逐渐减少,因此打造一支“小而精、小而强”的常备部队,也是符合“国情”的。这份文件,是台湾自2008年立法规定,“国防部”必须在新任“总统”就职10个月内提出“四年期国防总检讨”,审视与确立国防战略及军事战略,并表述未来的国防发展方向。

退役海军中将兰宁利,目前在“国家政策研究基金会”担任“国家安全组”政策委员,他是当年制定募兵制的规划者之一。兰宁利承认,生育率低是促使采取募兵制的主要原因之一。“我们希望用长年服役来弥补人数不足。实行募兵制后,新人入伍就签四年合同,每年所需兵员数就变成原先的1/4,勉强够用。”

台“国防部长”高华柱在去年愤怒表示,正是因为征兵制已经被玩到扭曲变形了,所以才会推行募兵。对于民进党在执政八年里逐步缩短役期的政策,军方高层人士皆表示强烈反对,因为一年役的兵员无法承担岗位责任。“民进党缺乏最基本的国防常识,陈水扁不择手段讨好老百姓而修改《兵役法》,把两年改为一年,当他降到1年,还规定每年114天休假的时候,兵的质量完蛋了。”

陆军退役中将帅化民是募兵制的制定者和推动者,目前跟兰宁利同在《国家安全组》。他告诉记者,陈水扁在任时,他不愿意起草募兵报告,直到他为兵力大降而痛惜时,才答应连战的要求,参与起草募兵报告。

征兵制在人权、自由话题上饱受争议。蓝绿两阵营当前都赞成募兵制,“台湾的政治形势不允许搞征兵制了,回不了头了,如果有政客敢提议征兵制,他是下决心跟民意为敌”,帅化民说。

全民征兵模式,即义务兵役制,第一次在一个大国得到全面实践,是在法国大革命时期。1793年8月,法国第一次实行征兵,以应对扑面而来的欧洲君主国家的联军。自由和平等的口号,刺激了民族主义热情,这使得义务兵役制成为可能。美军实行现代式全募兵制是在1973年,艰难起步的募兵制最终在海湾战争中证明成功,使美军走出了越战阴影,它凝聚了比任何时代都要优秀的人才团队。

军事科技的进步,另一面是日益复杂化,需要有专业人士操作装备。而人员的军事素质高低,与服役时间即经验成正比。在征兵制下,岗位人才一到达服役期限便退役,这不仅造成人才流失,还有随着装备复杂化提升的人员培训成本消耗加剧。

高科技装备的普及率正在增长中,这需要越来越多的受过高水平训练和教育的人才。因此,军官、士官占部队人数的比例一直在增长,这些人员只有付给他们足够的报酬才会入伍、继续服役。尤其是士官队伍日益庞大,因为对军官而言,晋升意味着调离原单位,而士官几乎是整个服役期都固定在一个岗位上。

从世界军事体制变革的趋势来看,长年受训的职业军人在军中比例越来越大,“菜鸟”能临阵使出劲的岗位越来越少。因此,募兵制是主流方向,台湾也不例外。

募兵使训练长期化和专业化

迁台以后,台湾继续大陆时期的征兵制,一直维持到2000年。之后是征兵制与替代役制并存,直到募兵制代替前两者。

替代役的服役者,经成功岭3周军事训练后可不入军队,选择各种服务方式,有警察役、消防役、社会役、环保役、医疗役、农业服务役、教育服务役等多达15种方式。其四大信念是爱心、服务、责任、纪律。替代役将于2018年逐步取消。

从1950年代到1980年代,全台湾男子的服役期为陆军两年,海空军三年。依次执行的精实案、精进案、精粹案,在裁减兵力的同时,逐步缩短了役男的役期,从两年减少到一年十个月,此后又逐年减去2个月役期,到2008年变成一年役。同时慢慢扩大招募志愿役士兵,为最终实行全募兵制做好经验积累。

这般缩短役期的变化,收效很差。一年役时,六周新兵训练之后,去专科训练中心或学校受训四周或六周,这些训练不成熟的士兵到了各自单位后是无法使用的。即便是两年兵役,也公认只有半年堪用。半年训练,一年实习,剩下半年的成熟阶段,却让退役时间步步紧逼。

征兵制下每年的入伍新兵相对多,导致训练场地和设施不足,只好采取师傅带徒弟的方式。从各兵种的战友论坛上看,经常出现这样一幕:师傅所带的徒弟尚未熟悉业务,师傅就退役了,一切业务得靠徒弟自己摸索,于是在头几个月的考核评比中,得分很低。

海军是受缩短兵役影响最小的,因为志愿兵多。“按照过去的经验,海军三年,士兵要到第二年的时候才可以正式用,第二年结束到第三年的时候,才算比较纯熟。”兰宁利说。

全募兵实行后,专业训练将变得更有规划,更专业,并告别师傅带徒弟的简陋模式。以即将接收阿帕奇武装直升机为例,兰宁利分析,飞行员和地勤人员的合格水准不是依靠训练就能获得,必须将整个基础教育体制脱胎换骨。

既然是职业军人群体,部队需要对每个人的职业生涯规划负责。帅化民告诉记者:“养兵不是给米饭吃,是要进行训练。以前是由部队长自己训练,现在一个合格的战车兵要到步兵学校接受基本的步兵训练,再去装甲兵学校进行装甲兵训练,去炮兵学校训练。就像到医院看病,以前赤脚医生一个人就看完了,现在各科室划分越来越细。”

兰宁利说:“很多后勤工作如厨房、固定单位如机关杂务统统外包给商人,军人不担任割草这样的工作。因为训练成本太高,每个人要用在刀口上。”

据帅化民介绍,募兵和征兵混合实行的当下,是最糟糕的。月薪2.7万元的志愿兵和月薪5000元的义务兵在一起执行任务时,义务兵理所当然地认为自己拿钱少,凭什么干同等量的活。把新兵(义务兵)老兵(志愿兵)一起放在操场上训练稍息立正,老兵烦不能耐。这都对军队造成不良影响。

但募兵数量少,战时缺乏后备兵员,帅化民在制定政策时安排了配套措施。从2013年开始,男性必须接受四个月的军训。为了便于管制,短期服役者采取整补整退的方式,然后编入后备役,每年定期回营复习训练。兰宁利则强调:“整个密集的训练对于地面作战的步兵来说要达到营级规模。陆军核心部队依然以步兵为主,将来一旦动员,募兵部队的退伍者回来补充作战部队,并担任四个月训练士兵的基本干部。”

四个月的训练内容已经定下,据兰宁利介绍,首先是六周的入伍训练,剩余时间用于基础的营级及以下的地面训练。“技术含量高的的兵种如海军,基本已实行全募兵制,不需要分配四月役期者。这些短期训练兵大部分用于地面防卫,但我们的目标是希望到营的教练一级,我们分别有班教练、排教练、连教练、营教练。”根据每个作战区的需要,主要将他们分配在陆军、空军,担任各种勤务工作,比如对大桥、水库、机场的警卫、后勤补给工作。除了要求掌握步兵轻武器使用外,也会安排反坦克武器、肩扛式防空导弹等稍微复杂的装备。

台湾社会上曾有过激烈讨论,很多人希望大专院校学生可以选择大一、大二的暑假,或者毕业后参加军事训练。“国防部”表示强烈反对,坚持这四个月是扎扎实实的、没有休假的。帅化民认为将训练不足的人送到战场上是炮灰,在八年抗战中已积累了足够惨重的教训。

考验财政和招募工作

募兵制效果的好坏,主要瓶颈在财政上,初期的人员费用预计达600亿新台币。在制定报告书时,兰宁利和帅化民都倡导将此作为国防预算之外的额外预算。

“国防部”最终认为这是不可行的。首先,台湾的政治体制不允许在“国防”预算外再加一个预算;其次,募兵制造成的费用相当一部分不是在“国防”预算内,如退伍后大学学费属于教育部编制、职业训练费用归辅导会、经济部的编制。

 

 

未完,详见《凤凰周刊》2012年30期  陈祥

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