美台军售30年大起底【2011年第29期】

        在两岸关系迎来最好时期,台湾地区领导人选举临近之际,马英九当局又一次成功获得来自美国方面的关注—9月下旬,美国决定向台湾出售现有战机的升级配备,总价值约为58亿美元。美国国防部发布的新闻稿称,此举“帮助维持地区的政治稳定、军事平衡和经济进步”。而北京的态度一如既往,外交部、国防部、国台办等多个窗口,均以最强烈的措辞要求美方停止对台军售。美方公布当日(9月21日)深夜,台“国防部”和“外交部”紧急召开记者会宣布这一消息,并对美方致谢。

台湾执政当局则将此次军售案视为马政府执政近4年来的又一大成绩单。马英九对媒体表示,加上去年及3年前那两笔,他在任期间从美军购总额已达近180亿美元,是台湾从李登辉、陈水扁再到他当领导人以来采购最多的。

自1979年以来,美对台军售几乎每年都在进行。美国对台军售一直是观察台美中关系变化的重要指标,不仅军售内容反映出美国、大陆、台湾关系的变动趋势,而且三方对军售的态度与反应,也会反过来影响三边关系未来的发展。

三方博弈的过程

几乎每次美方对台军售的决策过程都很冗长,且谨慎。

马英九上台后,虽然致力于改善两岸关系,但在对台军售问题上作出的努力比起前任陈水扁还要多。

2008年10月,布什政府在离开白宫前夕,宣布价值65亿美元的7项对台军售案,并且留给奥巴马政府一些当时未处理且具有争议性的军售项目,包括F-16C/D战机与潜舰评估案。

奥巴马政府上台后,对于是否出售台湾先进战机与潜舰,一直没有正式表态,引发外界对奥巴马政府对台军售立场的猜测。此后奥巴马政府花了两年时间,才在2010年1月向台湾出售“黑鹰”直升机、“爱国者-3”反导系统、扫雷艇等总额近64亿美元的武器装备。

此后,一度犹豫不决的奥巴马政府突然提速,加上此次军售,奥巴马政府陆续向台出售了近120亿美元的武器,这一数额比《与台湾关系法》确立以来任何一届美国政府相比都要多。

美方之所以不顾北京方面的反对对台售武,除了军火商的需求外,与美国国会中的亲台势力的努力有关,包括“台湾连线”共同主席、共和党籍众议员狄亚士·巴拉特在内的美国政客与台湾关系甚好。而且在对台军售议题上,虽然台湾朝野有分歧,立场却很一致。

2010年2月,在奥巴马政府首次对台军售后不久,吕秀莲访问美国。她在与美方人士会面时称,美国虽然持续对台军售,但不能忽略台湾“自我防卫”的需求,应该“尽快考虑出售F16-C/D型战机”。而F16-C/D型战机一直都是马英九当局的目标,即使是此番军售,亦未完成此一采购任务。

台湾方面曾就武器数量、质量等细节问题,动辄组团赴美抗议。此轮军售谈判过程中,美国只是答应为台湾F-16战斗机群进行升级,提供与购买新战机同等级的质量,这意味着可以让台湾现有的A/B型战斗机达到和C/D型战斗机同样的水平。但是,台湾方面并不买账。

最近一次在9月中旬,由台湾“国防部”副部长杨念带队的台湾代表团在出席年度例行的“美台国防工业会议”时提出抗议,向美方施压。有趣的是,为了避免尴尬,美国国务院首次缺席此次会议—按惯例,每年会议上,美国国务院都会派一名高官发表讲话。

台官方之所以如此努力,与来自台湾“立法院”的民意压力有关。台“立法院外交与国防委员会”召集委员廖婉汝告诉本刊记者,对美方未能提供新一代战机而只是提供装备升级不能接受。“如果这样,买F-35就好了,说不定还比较便宜。”这位女“立委”说。

廖本人也参加了“美台国防工业会议”,据其透露,美方在会上曾质疑台湾军购预算编列问题。而她在会中向美方人士表达,如果美方同意出售F-16C/D,台湾政府有预备金,甚至是以追加预算或特别预算的方式,都可以满足预算编列。她之所以有这样的底气是因为,在台“立法院外交与国防委员会”中,14名“立委”里,蓝营占了11席。

由于北京方面的抗议,最终奥巴马政府采取了一个折中的方案—这份计划中没有包括向台出售其一直想要的66架F-16C/D战机,但将此前预计的42亿美元军售额提至58.52亿美元。对此,台“立法院”民进党党团干事长蔡煌琅形容,这个打折扣的军售案不过是美国给台湾的“安慰奖”,就像给F-16A/B贴上创可贴。台湾一些舆论也认为,一个数额超过预期的对台军售方案,既刺激到北京的神经,又满足不了台湾的胃口,奥巴马政府的军售案是双输的决定。

不过,从三方博弈中亦可看出两岸在处理军售问题方面的方式与方案不同。

北京的抗议方式多为警告,解放军系统则对美国施以制裁和报复,包括暂缓美中军事交流、制裁美国国防工业等。北京喜欢把“美国有求于中国”和对台军售问题联系起来,但在华盛顿与台北看来,中美经贸联系和美国对台军售虽然有交集,但是互相独立的两个议题。

台湾方面,近年来常以民意代表和美国在台商会,以及台湾在美商会向美国智库、国会公关为主。在多次军售前夕,一些美国智库都会发表研究报告,表达对中国军力扩张与台海军力失衡的关切,这些分析的几乎一致—对台军售是美国不必卷入两岸冲突的最佳办法,唯有强化台湾防卫能力,才能确保台海问题和平解决。

军售模式已固定化

纵观近20年来的美对台军售案,已经有规律可循。美方在评估美台军售案时,相当在意来自北京的反应,考虑因素也越来越复杂,因此决策的过程一次比一次冗长。

台中兴大学国际政治研究所所长蔡明彦认为,除了决策更加谨慎外,美国对台军售的宣布时机顾及美中互动。以奥巴马政府2010年1月的对台军售案为例,其对军售案的正式表态,出现在奥巴马2009年11月中国行结束之后。

彼时,奥巴马曾向北京提出一系列的合作列表,当时便被美国主流媒体批评“奥巴马对中国的期待太多”。尤其美中领导人虽表达对诸多国际问题的合作意愿,但双方的合作却一直没有具体成果。哥本哈根气候变化会议中,中国结合新兴工业国家,反对达成具体的气候变化协议,立场与美国截然不同。因此美国选在此时宣布对台军售,应有向中方表达不满之意,目的在让北京了解:如果中方不支持美方关切的利益,美国对中方关切的利益如美台军售问题,也不会全然让步。

不过可以预计的是,随着中美间的互动,作为美国主要债权国的北京的声音不容忽视,因此军售内容将排除争议性项目。若仔细观察此次对台军售案,虽然金额高达58亿美元,但军售内容宛如2008年10月、2010年1月军售案的延伸版,并未有令人意外的武器项目。

有趣的是,北京虽然将火力对准华府,却从未公开批评马英九当局的做法。马英九在此次军售案后称,对台军售并不会影响两岸关系。

一些舆论指出,台湾大选即将在百天后开启,民调显示,马英九与蔡英文的支持度不相上下,而军售案将抬高马英九的选情。这被视为马英九当局得到美国方面的“民国百年”礼物。此前,台湾护照获得欧洲申根国家免签待遇也被马政府宣传为“百年礼物”。

总之,马英九看上去就像是同时得到北京和华盛顿的“祝福”一样。

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