中印《边境防务合作协议》谈判内情

据印度高层人士透露,BDCA将是一个“全面的”文件,它除了提出一些新的措施之外,还包含了中印两国分别在1993年、1996年以及2005年签署的在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁、并在军事领域建立信任措施的三个协定部分内容。

近半年来,“BDCA”(《边境防务合作协议》)这个英文缩写以较高频率出现在印度媒体的报道中。尽管中印官方均对该协议细节守口如瓶,但是从印度媒体不断披露的信息中,人们不仅可以隐约猜测到这个协议可能包括的内容,也同样能察觉到印度对于BDCA态度从抵触到积极的微妙变化。

值得注意的是,自4月中旬中印边界发生帐篷对峙事件以来,几乎每一次中印高访行程,无论是印度外长库尔希德访华,还是李克强总理访印,抑或是印度国防部部长安东尼访华,印度媒体似乎都少不了对BDCA在该次高访中的前景问题作出一番预测。

据印度媒体报道,为确保在印度总理曼莫汉·辛格拟定今年10月访华时得以签署,目前中印两国都在为敲定边境防务合作协议的最后文本而加快行动,一个包括印度外交部和国防部官员在内的高级别代表团将于9月来华对该协议内容进行微调。而此前印度针对中国早些时候提交的“修改后的草案”,已经敲定了其“相应草案的第二稿”。一名消息人士甚至表示:“现在可以在谈判桌上确定最终的边防合作协议了。”

BDCA动议由中方首先提出

据印度媒体报道,有关签订《边境防务合作协议》的动议是由中国在中印双边防务对话中首次正式提出。随后,中国政府迅速推进,在今年3月第一周就拿出草案第一稿。 

当时,印度《德干先驱报》发表题为《印中同意不再跟踪对方的边境巡逻活动》的报道,援引印度外交人士的话说,中印两国早在2012年3月在北京召开边境事务磋商和协调工作机制第一次会议时,就讨论过不要跟踪巡逻活动的建议。双方一致认为,跟踪巡逻活动可能会扰乱实际控制线附近的“和平与安宁”,并导致局势一触即发。一些印度媒体指出,双方军队在实际控制线执行巡逻任务时,如果发现对方后互不采取尾随盯梢措施,这实际上是目前中印正在讨论的《边界防务合作协议》所涉及到的一个重要内容。 

随后,中国人民解放军副总参谋长戚建国于3月下旬访问印度。印度国防部部长在其结束访印时宣布,中印两国不仅同意落实中断5年的第三次陆军联合演习等军事交流计划,还讨论了新的边境防务合作协议,其中包括双方在任何情况下都不在边境向对方开火等条款。

然而在随后举行的中国国防部例行记者会上,当有记者问及戚建国在访印期间,双方讨论了新的边境防务合作协议,特别是其中包括双方在边境地区不向对方士兵开火等条款的内容是否属实时,国防部发言人并未给予直接回答,只是表示“戚建国与印方就发展两军关系以及其他共同关心的问题交换了意见”,“我们希望与印方共同努力,不断地增进互信、加强合作”。

不过,几个月后中国官方终于对边境防务合作协议首次作出明确表态。7月初印度国防部长安东尼访华,在双方公布的《中印军方联合声明》中,除了一些中印关系的常规措辞之外,最重要的一点莫过于以下词句,“两位部长认为,边防合作将为维护边境地区和平与安宁发挥重要作用,同意尽早完成拟议中的《中印边防合作协议》的双边谈判”。这个声明不仅意味着中印官方正式公开承认两国之间的确是在讨论中印边防合作协议,而且暗示这项谈判进程将会加快。

帐篷对峙促使印度改变态度

那么,中印正在谈判的边境防务合作协议究竟包含什么内容?这方面信息几乎无从查证。不过,从印度媒体曾报道印度当局对于协议中某些条款的不满以及提议中,可推测出BDCA可能包含的某些内容。据印度高层人士透露,BDCA将是一个“全面的”文件,它除了提出一些新的措施之外,还包含了中印两国分别在1993年、1996年以及2005年签署的在中印边境实际控制线地区保持和平与安宁、并在军事领域建立信任措施的三个协定部分内容。

在对BDCA草案进行了细致的分析后,印方发现一些其所关切的重要内容,于是他们提出对以下两个条款明确表示保留和抵制:一是冻结实际控制线的驻军以及基础设施建设;二是有关任何一方要在实际控制线巡逻需要事先向对方通报。

有印度安全专家表示,鉴于中国已经在实际控制线中方一侧建立了强有力的道路、机场、铁路等基础设施,使得它可以在距离实际控制线相当远的地方部署军队。此外,中方一侧的平坦地势使中国军队的集结比印度军队更迅速也更容易。因此这项条款更适用于中国。

有分析指出,印方最大的担忧在于,这将阻挠印度在“实际控制线”沿线的大规模军事扩张。因为就目前而言,印度在边界地区的基础设施建设明显落后于中国。而印度陆军人士则明确表示反对要把印军在实际控制线地区巡逻时间首先通报给中国。一位印度军官在接受采访时称,“这是我们的领土,我们在任何时候都有权巡逻。”

对印度而言,任何新协议都不应超出提供更好的互信机制以确保“实际控制线”和平与安宁的范畴。在中印拉达克对峙后,印度还希望新协议能包含未来应对这类情况的具体措施。

正是上述疑虑,使得印度虽然参与同中国就BDCA的讨论,但是总体来说态度显得十分消极。印度媒体上不时会出现诸如此类的言论,“不能轻信中国,BDCA是中国的圈套”。更有印度军方学者向《凤凰周刊》指出,“我们并非完全不同意这项协议,但由于协议的内容比较新,印度必须要仔细研究文本。”

今年4月15日,中印两军在拉达克东部出现了罕见的长达20天的帐篷对峙事件。随后两国之间有关BDCA讨论也暂时终止。在印度媒体对帐篷事件的大量报道中,相当一部分是在猜测中国军队在拉达克建立帐篷的动机,而许多分析都把帐篷事件与正在酝酿的BDCA联系在一起,认为中国之所以采取这种罕见的举措,其中一个很重要的动机是,通过此举来施压印度尽快同意参与中国提出的有关BDCA的谈判。

一时间,印度政府对于这项BDCA的态度成为关键。消息人士表示,帐篷事件双方撤军之后,印度政府虽然对BDCA采取更为慎重的态度——正如外交部长库尔希德所说,“我们不希望在匆忙中作出任何决定,我们不希望出现由于匆忙而导作的任何遗憾”——但与此同时,该事件使印度政府开始“认真考虑”有关BDCA的草案。毕竟,这项协议的主旨便是避免两国军队在实际控制线附近的交火。印度国家安全顾问梅农认为,BDCA背后的想法是“设立一个为我们提供磋商的机制,以改善边界管理”。

随后的几个月,从内阁安全委员会到国防部、外交部等相关机构,印度围绕BDCA是否会影响印度在中印边境实际控制线的边界地区的基础设施发展等问题展开了广泛审议与密集研讨。印度国防部长安东尼说,尽管出现了帐篷事件,但是印度将会继续与中国谈判BDCA。印度外交部发言人赛义德·阿克巴尔丁则明确表明态度:“在边界问题上达成初步解决方案将推动两国的基本利益,因此我们觉得两国都应将此作为战略目标。” 

赛义德还表示,“如果有意推动此事(在即将达成的最终解决方案中明确“实际控制线”),那么我们已经准备好了。因为我们曾提出过这样的建议。”

中印边境管理方式将发生转变

从中国决策来看,以往有关中印边界问题的谈判问题历来是由外交部牵头,但是细心的人可能都会注意到,这项边界防务合作协议是两国外交部和国防部共同参与。

印度国防部长安东尼近期到访中国,中印双方在举行会晤后,于7月6日在北京发布有关合作的联合声明。据英国《简氏防务周刊》7月17日报道,该声明的最终目的是对BDCA作进一步确认,同时通过各兵种总部和地方部队高级指挥官的频繁互访来扩大双方的军事联系。此外,声明表示“边境地区的和平与安宁是双边合作发展的重要保障,对于增强两军的了解和互信有重要意义”。

安东尼在访华后曾说过这样一段话,“中印特别代表级别的会谈将持续下去。但是所有人都明白这需要时间。你不能等待它解决眼前的边界问题……我们必须面对现实。”他还表示,在两国特别代表研究边界问题长期解决方案的时候,军事层面上的信任建设是必要的。“双方关注的重点是在地方指挥官之间建立热线联络,以避免发生不愉快的事件。” 

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