中美暗战的南海双轨思路

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中国外长王毅日前在出席中国—东盟(10+1)外长会后举行的记者会上表示,中方赞成并倡导以“双轨思路”处理南海问题,即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。这是中国官方首次在公开场合提出南海双轨思路,也是继去年东盟外长会议期间王毅突然宣布中方参与南海行为准则磋商后,中国在南海政策宣示上的再一次重大转变。

从拒不参与南海行为准则磋商到主动表态参与,从主张南海不是中国与东盟的问题到提出南海和平稳定有东盟的责任,这不禁让人疑惑:中国难道就没有考虑到转变的后果?毕竟南海行为准则是菲律宾携东盟国家意图套牢中国的策略,双轨思路也必定会增加东盟在南海问题上的发声和掣肘。为什么中国不延续强硬的立场,却在政策宣示上逐渐软化呢?要知道,习近平上台后已经一改往日韬光养晦、被动应对的传统方式,采取了包括对菲坐滩废舰实施隔离限制、981钻井平台南海钻探油气资源、进行南海岛礁工程建设等前所未有的强硬举措,维护疆域主权。中国外交政策一向以稳健著称,习近平也一向以务实姿态示人,中国为什么会转变南海立场,又为什么会做出实际动作强硬、表面政策宣示软弱的两面动作?作为应对南海问题的最新政策,中国提出的双轨思路到底是什么?

中国南海退让对象有玄机

从同意就南海行为准则进行磋商到提出南海双轨思路,不难发现,中国妥协的对象是东盟而不是南海个别国家,也不是美国。从南海大局来说,中国对菲越日益强硬的同时,对东盟低头,这是切割东盟与南海个别国家的做法,是联手东盟应对美国的做法。

中国此前一直主张领土问题由当事国家谈判解决,南海问题不是中国与东盟的问题,但实际上,中国从未直接摆脱东盟在南海问题上的影响。2002年《南海行为宣言》的签署就是南海争端频起的背景下进行的。中国当时意图与整个东盟签署宣言,避免与个别国家的海上争端扩大化。

菲律宾纵然是“南海行为准则”的头号推手,它希望能把本国的利益和意图贴上“整个东盟意志”的标签,同时希望行为准则具有约束力,“罩住中国”,但东盟就制定《南海各方行为准则》早已经达成了共识,是不能忽视的现实。

中国与东盟制定南海行为准则的方向在上个世纪90年代敲定。最初开始谈判接触时,由于在“管辖范围”、“西沙问题”、“参与国家”等框架的设计上无法达成一致,双方决定退而求其次,在2002年签署了不具备强制执行力的《南海各方行为宣言》,同时把“南海行为准则”作为目标写进宣言。

南海行为准则在2010年的东盟外长会议上就有议论。2011年7月的第44届东盟地区论坛系列会议上,不管是越南、菲律宾,还是当年的东盟轮值主席国印尼也乐意推动南海行为准则,一个重要的目的就是协调东盟十国共同的立场,用整体立场,来对中方构成一个有利于他们的态势。但由于与中国无领海争端的柬埔寨等国拒绝讨论南海议题,东盟无法一致强有力地推动建立南海行为准则。菲律宾在2012年初开始单边行动,拟写了一份“准则”草案。2012年7月11日的东盟外长会上,菲律宾单方面散发力推南海行为准则的传单,叫停东盟轮值主席国柬埔寨首相的发言。东盟就南海行为准则与中国的矛盾达到了定点,由于各方意见不一,东盟外长会首次没有发表联合公报。

虽然东盟当时并未就此集体责难中国,但是东盟外长会之前的2013年4月,东盟秘书长黎良明提前表态称,东盟已经做好准备和中国就“南海行为准则”进行协商,现在只等中国同意加入协商进程。东盟已就南海行为准则中包括的要素达成统一,这是东盟的立场,因此东盟将作为一个整体和中国就南海行为准则进行协商。东盟的表态是告诉中国,不希望2013年7月的东盟外长会议上再出现2012年的尴尬场景。而中国外长王毅在2013年7月的东盟外长会议期间宣布中方参加南海行为准则的磋商,则是顺应东盟的意志。

此前中国与越南在西沙撞船事件后,新加坡、印尼等国外长纷纷致电中国了解事态进展,表明立场,8月10日的外长会议期间东盟外长发表声明,对南海上升的紧张局势表示“严重关切”。这尤可见,中国的南海主张本就离不开东盟。眼下中国首次提出南海双轨方案,是对东盟的公开姿态性让步,是将东盟的作用公开提出,将东盟整体地位抬高,让东盟有限参与南海争端解决的一种做法。

而从美国助理国务卿拉塞尔(Daniel Russel)7月抛出所谓“冻结”可加剧南海紧张挑衅行动的建议可以看出,美国谋求收拾完中东、乌克兰烂摊子之后再重点聚焦亚太。让各方都不要轻举妄动的南海提议,实际上是美国认识到亚太形势不由人后的突然举措。美国在支持菲律宾等国提出南海行为准则磋商之后再次提出南海议程,这是以美国为主强加在东盟身上的空降议案,并没有体现出东盟的整体作用,自然不能够为东盟国家所接受。中国欲排除美国对南海局势的干扰必须联合东盟,中国的南海双轨思路,实际上是对美国提出的冻结南海提议的针对性反击。

习近平的世界再平衡

习近平上台以来,中国在南海问题上对东盟的屡屡让步符合外交政策的转变。中国将周边国家调整为外交的优先方向,但重点之中也有重中之重,东南亚是中国周边外交的核心。中国外长王毅去年多次强调东南亚是中国外交的优先方向。2013年10月习李罕见以双首脑外交访问东南亚。与习近平与普京一年之内6次会晤相比,中国外长一年之内7访东南亚,让东盟的重要位置一目了然。

从大局看,习李调整外交重心的关键背景是中国崛起为全球性大国,首先崛起为区域性大国的现实。朋友可以选择,邻居不可以选择,习近平时代的中国首先要在周边建立起国家崛起的根基。就具体问题而言,随着奥巴马宣布“重返亚太”战略的不断深入,美国不仅将众多军事资源转移到东南亚,奥巴马在二次胜选后首先访问的国家也是东南亚国家。习李在新任期内加强对东盟重视的用意可想而知,这是应对美国“亚太再平衡”战略的必然举措。

去年10月习近平在印尼国会演讲时提出中国愿同东盟国家商谈缔结睦邻友好合作条约,李克强出席中国-东盟(10+1)领导人会议时提出中国与东盟发展关系的“2+7合作框架”,这其中就包括中国与东盟签订睦邻友好合作条约。与美国相比,除了互访加强、经济投入增多外,中国的睦邻友好条约倡议真正凸显出习李东盟布局的核心用意——应对美国挑战的杀手锏。

中国提议与东盟签订睦邻友好合作条约是要打造第三“盟友”,表明了中国将东盟作为类似于俄罗斯、巴基斯坦的深度战略伙伴的意愿。

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