美国《信息自由法》是怎样通过的

美国人对政府的要求很高。他们认为,作为“民有、民治、民享政府”(林肯语),各级权力机构应该是透明的、公开的,有阳光照进来的;作为美国公民,根据宪法,他们都有知情权,有权了解政府行为,知道政府在干什么,是怎样干的,干得对不对。

“荒谬的保密状态”

有识人士们很早就意识到,公民应有资讯自由,有权知道有关政府工作的信息,有权查阅和公开政府部门的文件及档案材料,以此来监督政府,协助政府官员作出正确的决策,防止或纠正他们的渎职行为;以此来了解历史,查清真相,总结经验教训;也以此来查明水和空气是否干净,食品、药物和汽车是否安全,消费者的利益是否得到保障。另外,新闻记者、学者、作家可以搜集与其报道、研究、写作有关的资料,工商企业可以查找有关市场竞争的信息。

然而,人们的这些愿望并非一朝一夕就能实现。在漫长历史中,政府有时究竟在干什么,老百姓浑然不知;政府在策划什么,老百姓都被蒙在鼓里。政府部门往往摆出神圣而神秘的姿态,以“保护国家利益”为名,说这个“保密”,说那个“绝密”,就是不想让老百姓多了解一些政府的事情。

美国人在回顾历史时,会举出许多例子说明从前政府“保密”保到什么地步,“绝密”绝到什么程度。他们说,有关肉类和家禽卫生检查报告本应让老百姓知道,却被封存在政府档案柜里,不许公布;许多人对邮局工作感兴趣,想晓得工资情况,可邮政局长对其雇员们下令,关于薪水要绝对保密;联邦调查局的档案,自然都是“绝密”卷宗,谁也不能接触;外交和军事方面的任何资料,“绝密”更是其与生俱来的特权。

有人还举出这样一个例子:那是冷战时期,有一年,环保工作人员前往海军部查访,希望了解各海军基地污水、污物处理情况,并能得到各基地向海湾倾倒的污物量资料,海军部高级军官竟拒绝提供。理由是什么?他们声称,这些资料一公布,俄国人和中国人就可以根据污物量计算出在每个海军基地有多少驻兵。另如,20多年前一份关于鲨鱼攻击遇难水兵的报告,美国军队的花生酱消费量,等等,也都被归入“秘密”。

由于严格的保密状态,在联邦调查局偷偷调查,又将调查材料密封的情况下,美国许多作家全然不知自己的遭遇。如海明威给戴上赤色帽子,被鉴定为“当代最糟糕的英语作家之一”;赛珍珠的邮件都被监看,其收养的一个男孩受调查局特别关注,因为他是黑人和日本人的混血儿;诗人桑德堡从瑞典回到纽约时,所有的笔记、手稿和书籍全部被海关没收;女作家博伊尔档案上写着“她与诗人庞德有不正当恋爱关系”,可根据档案所注明的年份,她那时才10岁。

政治上的这种保密、封锁、压制、窒闷状态,总有一天要被人捅破。这里我们要特别介绍一名来自加利福尼亚州的民主党国会议员约翰·莫斯(John Moss)。他天性坦诚,为人正直,没有城府,不喜欢保密,不善于守口如瓶,也不喜欢人人谨慎戒备的环境。这种个性似乎不适合当官,可他偏偏当上了众议员,而且一当就是26年。在所取得的政绩中有一项特别重大,那就是他针对“荒谬的保密状态”,首先提出并亲自起草《信息自由法》(the Freedom of Information Act)(FOIA),最后促成该法于1966年问世。他因此而被誉为“自由信息之父”。

《信息自由法》的通过

《信息自由法》赋予美国公众查阅政府档案材料的权利,每个人都有权要求接触联邦政府任何机构的任何文件、档案或其他文字记录(豁免者除外);规定政府机构对公众申请的查询要求应于10天内答复,因有关查询问题提出的上诉应于20天内予以解决。

此法不适用于州和地方政府,但各州、各地方后均立有自己的《信息自由法》。

此法的通过不是一个轻而易举的过程。那是莫斯众议员及其志同道合者奋斗了12年的成果,其间经过了艾森豪威尔、肯尼迪、约翰逊3个总统执政时期。保守思想、狭隘意识是阻挠该法更早通过的障碍。莫斯最早面临并与之纠结的是艾森豪威尔总统及其政府。当时美国正值“冷战热”,似乎草木皆兵,到处是“共产党”,大多数政府部门都惴惴不安,采取“有怀疑就归入保密级别”的态度;每样东西,从毫无恶意的学术论文到有关财政浪费的报告,都被贴上保密标签,与其说是合法保护政府秘密,不如说是保护政府不陷于困窘尴尬局面。

莫斯第一次遇到保密问题是他要求文职人员委员会提供有关2800名政府雇员被解雇的文件,结果遭到拒绝,说是“因保密原因”不能提供。莫斯觉得这个理由太含糊,因此而怀疑解雇那么多雇员是否都有正当理由。可在当时共和党总统执政、国会被共和党控制的情况下,他也无可奈何,只觉得心灰意冷。

1955年民主党重掌国会,莫斯敦促领导人成立“政府信息特别小组委员会”,结果如愿以偿,并且自己意外地被任命为该小组委员会主席。但他始料未及的是,在关于信息自由问题的听证会上,几乎所有的政府部门都明确表示反对,声称如果没有秘密行动,政府机构就会被毁掉。莫斯并未因此却步不前,而是把问题公诸社会,多次召开座谈会,邀请新闻记者、报刊编辑、教师和科学家来发表他们对公开政府信息的看法。与会者大多支持“需要更公开的政府”这一观点。莫斯还亲自调查了数起最明显、最不公正的“保密案”,各报刊都加以报道,影响甚大。

莫斯的这场“反荒谬秘密运动”首先得到新闻媒体的支持。美国报纸编辑协会曾发表题为《人民的知情权》的文章,作者克罗斯写道:“公众事业就是公众事业。人民有知情权。信息自由是他们的正当传统。没有信息自由,民主社会的公民们就须改换他们的‘国王’。”

约翰逊入主白宫后,莫斯以为在这位民主党总统领导下,《信息自由法》会比较容易通过。可他还是想错了。事实上,历史上没有一个总统乐意把政府内部的事情公诸于众。司法部代表约翰逊说了实话,声称《信息自由法》这个问题太大,会像希腊神话中的海神普罗透斯一样复杂多变,甚至说它违反宪法,并扬言此法即使在国会通过,约翰逊总统也会否决。与此同时,莫斯还受到威胁,说是他的小组委员会将不会再得到经费。

《信息自由法》在国会两院的辩论长达11年之久。最后莫斯终于得到共和党新议员拉姆斯菲尔德的鼎力支持。这名新议员成了莫斯小组委员会的成员,协助说服多名共和党议员支持《信息自由法》。而约翰逊总统由于考虑到1966年大选,不想因漠视该法而使民主党受到政治伤害,便为该法签了字,但签字仪式低调进行,显得冷冷清清,显然不想让很多人知晓。

莫斯为人民知情权所作的坚持不懈的努力令人钦佩。他因自己的执著精神失去了不少升迁、发财的机会,而在《信息自由法》颁布后,他又继续为强化该法、为其增订修正案做了许多工作,他说:“我们所做的仅仅是开始。我没有在许多挑战面前退缩,有时候你就是不能妥协,而只能战斗。”另外,他在为立法保障消费者用品安全、汽车安全方面也起了重要作用。

不断修正、补充、强化

这个出身贫苦的众议员清廉正派,两袖清风,别的资深议员退休之际一般都已是百万富翁,而他1979年退休时,其银行户头里只有很少一点钱,后来主要靠联邦养老金维持他自己及妻子的生活。他于1997年逝世。他的两个女儿回忆说,金钱从来不是她们父亲生活中的驱动力,他最关心的是公共事务和公众利益,而不是钱。

为纪念莫斯,他的国会同事雷莫夫写了一本书,题为《人民的勇士》,赞扬他是一个胆量过人、对人民负责的政治家。消费者保护运动倡导者纳德年轻时曾协助莫斯工作,他热情推荐此书,尤其希望中学生、大学生能以莫斯为榜样,今后能为民主事业多做贡献,而不要只热衷于追逐明星、球星。

正如莫斯所说,1966年《信息自由法》“仅仅是开始”,它需要不断修正、补充、强化。它有某些“漏洞”,有些政府部门利用漏洞拒绝公开某些材料,让申请查阅者扫兴而归。国会因此先于1974年通过一项修正案,即《1974年私人信息法》,可福特总统以“担忧我们的军事、情报秘密和外交关系”为由反对强化《信息自由法》,否决了此修正案。不过,国会又反过来推翻了福特的否决。此修正案主要提案人、众议员穆尔海德说得好:“‘公开政府’不应该牺牲在官僚主义秘密的祭坛上。由悲惨的‘水门事件’学到的严重教训应该取得一些积极的成果。”

后来国会颁布的主要修正案还有:《1976年阳光政府法》《1996年电子信息自由法》《2002年情报授权法》《2007年公开政府法》《2010年华尔街改革法》。这些修正案于不同时期针对不同问题增订,分别在政府档案查阅范围、私人资料查阅范围、豁免内容、电子查询、股市调查等方面作出了具体细致的规定。由此可见,美国政府已相当重视《信息自由法》,能在实施过程中不断地加以修订、完善。

 

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