中国的东南亚外交新局势

中国与东盟就“南海行为准则”问题首次正式明确谈判日期,与东盟内部在这一问题上的共识日趋明显不无关系。中国的东南亚外交,软实力不能缺位,也要实现经济手段与军事安全手段的相互协调。

在7月初结束的东盟系列外长会上,中国与东盟达成共识,决定于今年9月正式开始磋商“南海行为准则”。虽然此前中国曾表示出就“南海行为准则”问题进行谈判的意愿,但这是中国与东盟首次正式明确谈判日期。如何推进具有法律约束力的“南海行为准则”,一直是中国与菲律宾、越南等南海声索国之间的外交分歧点。但近年来东盟内部在这一问题上的共识日趋明显,中国态度的变化与此不无关系。南海问题只是中国与部分东盟成员国之间的问题,但东盟在南海问题上的态度演变,从一个侧面反映了中国的东南亚外交正面临新的局面。

“蜜月”结束,博弈升温

对东南亚的外交,曾是中国1989年后摆脱西方外交孤立的一个突破口。中国通过参与东盟主导的一系列多边机制,成功地在经济上实现了紧密合作,在政治上化解了“冷战版”的中国威胁论,开启了一段蜜月期。从2001年中国与东盟就建设自贸区达成共识,到2010年中国-东盟自贸区正式建立,双边贸易额从约400亿美元增长到约3000亿美元,2012年这一数字突破4000亿美元。2010年中国超过日本和欧盟,成为东盟最大贸易伙伴,东盟也在2011超过日本成为中国第三大贸易伙伴。在欧美市场疲软背景下,经济相对活跃的中国与东盟的贸易必将继续保持增长势头。

1991年中国成为东盟对话伙伴国以来,经贸一直是中国与东盟国家关系的关键纽带。东盟成员国长期以来在对华贸易中享有贸易顺差,虽然经贸不是两国关系的唯一决定性因素,但就东盟内部具体国家来说,贸易是否平衡,跟其与中国关系的是否稳定呈现正相关性。2012年中国在东盟10国中的最大贸易伙伴分别是马来西亚、泰国和新加坡。中国从东盟进口最多的国家分别是马来西亚、泰国和印尼。这些国家与中国的关系总体上都比较稳定。

马来西亚也是南海问题的声索国,但与越南和菲律宾不同的是,近年来南海问题在马来西亚的对华外交中从未成为障碍。在2012年948亿美元的双边贸易中,马来西亚顺差218亿美元,是东盟10国中对华贸易顺差最大的国家。中国与越南的贸易2012年为411亿美元,但越南逆差高达180亿美元,是东盟10国中对华贸易逆差最大的国家,目前贸易不平衡问题也成了越南对华外交中的重要关切。中国与菲律宾的贸易额从2003年的53亿美元增长到2012年的363亿美元,但美国和日本依然是菲律宾最重要的贸易伙伴和主要的投资、技术来源国。中菲之间的这种贸易现状,是菲律宾总统阿基诺敢于牺牲中菲经贸合作,在南海问题上对华强硬的重要原因。

随着中国与东南亚国家经贸关系的深化,经贸合作对外交关系的影响将越来越复杂。一方面,贸易不平衡问题可能延伸到东盟整体层面。2011年中国对东盟的贸易逆差还高达227亿美元,但2012年双边的贸易变为中国顺差85亿美元。如果中国的顺差持续扩大,经济上相对弱势的东盟无疑会更加敏感,贸易争端和摩擦很可能浮出水面。此外,多年来中国与东南亚国家经贸关系发展顺畅,与以贸易为主这种较低层级的经贸合作方式不无关系。当经贸合作发展到大规模的双向投资、技术合作等更高层级时,经营的难度会越来越大,也更容易出现摩擦。在对外投资中环境保护、劳工雇佣、社会责任等问题上,中国企业在东南亚社会的口碑并无任何优势。

仅从经贸角度看,此前中国与东盟国家合作“顺风顺水”的阶段已经结束,进入了升级合作模式、打造新经贸关系的阶段。这个过程将充满博弈,不仅仅是中国与东盟国家之间,也涉及到对东南亚关注力度越来越大的美国、日本和印度等国。在安全领域,尽管南海问题升温的原因复杂,但围绕这一问题的外交交锋,也凸显了中国与东盟国家在经贸上“双赢”,但互信上依然“赤字”的现状。马来西亚东盟问题专家胡禄铭博士在接受《南风窗》采访时说:“不仅仅是经贸领域,中国与东南亚国家的关系整体上都处在需要升级的关口。”他分析说,越来越多的东南亚国家在处理大国关系上会选择“对冲”战略,即在利益追求上做差异化的投入,不会把利益寄托在某一个大国上,中国与东盟国家的关系将日益呈现动态博弈的局面。

内部协调与“大国平衡”

东盟奉行不干涉成员国内部事务和协商一致的原则,长期以来这种“东盟方式”给外界造成该联盟“弱制度”的印象。德国国际问题学者尤尔根·鲁兰在分析东盟制度化水平时称,“虽然东盟宪章声称通过把该组织转变成一个合法实体和以规章为基础的组织,以激励东盟的制度化,但不干涉仍然是其核心规范。必要的主权牺牲仍是大部分东盟成员国十分排斥的。由于组织内部的不均匀性,形成的决定将继续反映成员国最小的共性,并常常只是原则上的折中妥协。”鲁兰的分析针对的是东盟内部,即成员国不愿意通过让渡主权来推进东盟的制度化,但把这一分析放在南海问题的背景下,可以看出东盟的某些微妙变化。

去年7月的东盟系列外长会上,轮值主席国柬埔寨与菲律宾在南海问题上的分歧,导致东盟成立45年来首次没有发表会议《主席声明》。事后印尼通过频繁的穿梭外交,达成了东盟在南海问题上的“六点声明”,被外界称为“挽回了东盟的面子”。今年4月东盟峰会召开前,东盟轮值主席国文莱苏丹哈桑纳尔先后访问中国和菲律宾,其任务之一即是协调相关各方在南海问题上的立场,避免出现类似去年的僵局。不仅如此,文莱还把推进启动“南海行为准则”磋商作为其东盟轮值主席国任内的“优先目标”,并为此加大了与东盟秘书长、前越南副外长黎良明之间的协调。此外,新加坡和印尼也一直在加大外交力度,促成“南海行为准则”谈判的启动。

从围绕南海问题的外交行为可以看出,一方面,当对外争议引发的内部分歧明显影响东盟内部团结时,通过内部协调维护东盟立场统一的意愿会上升。在这一点上,印尼、新加坡、文莱等东盟核心成员国的表现尤为明显。另一方面,不论成员国出于何种考虑,“南海行为准则”已经从菲律宾、越南等南海声索国的诉求上升到东盟层面的诉求。也就是说,以“弱制度”为特征的东盟,开始在对外政策上追求对相关大国有实质性法律约束力的制度安排。“南海行为准则”的磋商结果如何目前还不明朗,但东盟在南海问题上统一的立场,会在一定程度上弱化中国坚持双边谈判原则的诉求。当然,东盟寻求内部协调也有减小过度依赖美国、避免其深度介入南海问题的考虑。

东盟外交战略的特点是“大国平衡”,通过构建一系列以东盟为核心的多边合作框架,在引入外部势力的同时,确保东盟在地区事务中的主导地位。尽管菲律宾、越南表现出明显的借美国势力抗衡中国的意图,但作为缺乏经济、军事实力等战略资源的联盟,东盟并不希望东南亚地区充满权力政治。印尼战略与国际问题研究中心学者苏克玛认为,中国的崛起和美国获取主导权的意图,以及这两者对中美关系的影响,有可能破坏东南亚的地区自治。他认为,任何中美战略竞争都可能分化东盟,如果那样,东盟在地区秩序上的“管理者”角色就会被边缘化,所以包括印尼在内的东南亚国家的主要目标是避免权力政治回到东南亚。

南海问题成了连接东盟内部协调与“大国平衡”的典型案例,但这并不意味着东盟正在走制衡中国的道路。当然,东盟不愿看到中国取代美国目前在地区安全中的角色,但这种对中国崛起的担忧,更多地是基于中国未来在地区的角色定位,以及中国崛起对地区安全结构的影响。作为东盟核心成员国,印尼对东盟的外交战略走向作用关键。苏克玛在分析印尼的战略目标时指出,印尼希望在缓和中国崛起对地区秩序潜在的负面影响的同时,也弱化美国在东南亚的地区霸权优势。

升级中国的东南亚外交

在这次东盟系列外长会上,中国外长王毅提出打造中国-东盟自贸区“升级版”。作为世界第二大经济体,中国当然不能忽视经济因素在东南亚外交中的作用。与此同时,自贸区的“升级”也应有外交上的升级相配合。虽然南海争议是中国与越南关系出现波折的主要诱因,但本可以发挥“减震器”作用的经贸在角色上却基本缺位。作为处于工业化初期、出口导向型的越南经济,巨额的贸易逆差绝不是好事。美国东亚问题学者、前外交官戴维·布朗对《南风窗》表示:“中国从越南进口大量的橡胶、煤炭、石油、木材以及农产品,但对工业产品却没有兴趣。增加进口工业产品这样的友好举动,对中国来说不是难事,但对越南却是极大的利好消息。”

在胡禄铭看来,中国-东盟自贸区“升级版”,不能仅仅着眼于经贸合作模式的升级,还需要重视中国经济影响力对东南亚社会的“渗透”,从而在心理上拉近东南亚国家民众与中国之间的距离。他认为,中国企业对东南亚的投资大多走“大工程、大项目”的路线,虽然这符合地区经济发展需要,但与普通民众的距离较远。“弥补这一点,中国甚至不需要多大的资金投入,比如在人文交流方面,能否打破传统的人员互访、举办研讨会等模式,多开展一些合作办学、合拍电影等项目?”胡禄铭认为,中国的东南亚外交,软实力不能缺位,尤其是在东亚地区局势越来越复杂的背景下。

中国的东南亚外交走的是“以经促政”道路,这客观上导致了安全关系与经济关系的不同步。随着地区局势的变化,这种战略的边际效益正在逐渐递减,南海争议突出地体现了这一趋势。中国社科院亚太与全球战略研究院研究员周方银在接受《南风窗》采访时说:“安全上克制、经济上融入的政策,在国际关系层面容易造成安全关系与经济关系的分离,因为中国在安全与经济领域采取了不同政策,这在一定程度上导致中国与周边一些国家的安全关系与经济关系沿着不同方向发展。”他认为,中国需要实现经济手段与军事安全手段的相互协调,使二者通过相互配合发挥整体性作用。

对于缅甸国内局势与对外战略的变化,胡禄铭认为,这表明中国不能再从过去那种“传统友好关系”视角来处理中缅关系了,应该主动加入到围绕缅甸的“均衡竞争”中。他认为,东盟还远不是一个实体,中国的东南亚外交一定要着眼于差异巨大、现实的东盟,创造性地利用双边和多边外交。胡禄铭说:“中国应该在东盟还没形成真正意义上实体的背景下,参考美国的经验,在联盟中寻找对象打造类似美国与英国的‘特殊关系’。”他进一步分析道,这种“特殊关系”与目前中国与柬埔寨、老挝的所谓传统友好关系存在本质的不同,它是在“均衡竞争”中,基于多维的共同利益和认同而形成的新型关系。

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