谁在操纵美国“停摆大战”?

“当一件事已经无法被改变的时候,它就是既成事实,而不再是一个麻烦,而那些想要去改变它的努力却成了大麻烦。”这是美国前国防部长拉姆斯菲尔德对纽特·金里奇的一番忠告。1995年年末,共和党人金里奇作为众议院议长,同时任总统的比尔·克林顿在预算问题上斗法,导致联邦政府停摆21天。之后共和党民望急跌,金里奇个人政治声誉也遭受巨大打击。数年后回忆起那场停摆战役时,金里奇后悔没有听从拉姆斯菲尔德的教诲,不该为了改变老年医保制度而去同克林顿在预算上一争高下。

17年后,华盛顿再次上演了一出政府停摆的大戏。这场戏持续了半个多月——10月17日,美国众议院以285:144最终通过上调债限及政府拨款的议案,提交给总统奥巴马签署成法案结束关门。加之此前参议院已经投票通过法案,使得美国政府举债能力延长到明年2月7日。共和党参议员麦凯恩称,对美国人而言,“该协议标志着一场痛苦历程结束,这是我在参议院这些年见到过的最可耻的一幕”。

同上次一样,这次关门也是一个民主党总统面对众议院诸多共和党人的挑战。此次双方纠缠的重点是已然成为法律的“奥巴马医保法案”,而共和党也再次成为斗争中的输家。值得玩味的是,在2013年的这场停摆大戏中,一共有三位主角。

推手克鲁兹

此前,美国历史上发生过17次联邦政府停摆,几乎都是由于预算问题上总统同国会分歧太大所致。但是10月1日开始的第18次停摆,却可以说是一个人单手促成的。

9月24日下午2时42分,得克萨斯州共和党参议员泰德·克鲁兹走上参议院的讲台,开始就“奥巴马医保法案”对美国社会的危害进行发言。克鲁兹指出这个法案加重了中小企业的负担,延缓了美国经济复苏的步伐,而其中强制医保的规定更是对人民自由的恶劣侵犯。他号召参议院应该团结起来,在制定预算时取消同这个法案相关的拨款项目。

这番发言持续了21小时19分钟,直到次日中午,如果不是事先安排好的议程使克鲁兹不得不走下讲台,他完全有可能打破参议院“冗长议事”的24小时纪录。

克鲁兹马拉松式的发言并没有改变任何一个支持“医保法案”议员的立场,这一点,他在走上讲台前就知道。但来自全美各地的媒体都想捕捉他的片言只语——在21小时中不间断直播克鲁兹演讲的公共事务电视台C-SPAN收视率增加了5倍,他的名字在微博网站推特上成为热门话题。这番讲话使克鲁兹成为华盛顿最闪亮的一颗政治新星,也被共和党中的极端保守派们视为捍卫自己理念的旗手。

克鲁兹是2012年大选中唯一在选举中获胜的有茶党背书的参议员,因而也被茶党寄予厚望。来到国会山后, 他一直鼓吹应该利用制定预算的机会来推翻“奥巴马医保”。共和党在参议院100个席位中只占46席,无法主导立法进程,但是共和党在众议院却是多数党,于是克鲁兹花了大量的时间和精力游说众院中的茶党成员,极力鼓动众院将医保法案同预算挂钩。

克鲁兹的呼吁在众议院32名茶党议员中得到了积极的响应。要知道,茶党在美国政治生活中的兴起,很大程度上也得益于“奥巴马医保”的推行。2009年医保法案通过后,对其强制保险条款及其背后“大政府、高福利”的理念的强力反对,使全美的保守主义者团结到一起,可以说茶党这个保守主义的草根运动是打着“反对奥巴马医保”的旗帜走进国会山的。

而目前对于众议院的茶党议员们来说,摆在眼前最重要的事不是保持联邦政府正常运转,也不是努力使美国经济尽快走上正轨,而是如何在2014年的议会中期选举中保住自己的饭碗。

茶党议员所在的选区都是共和党的根据地,所以他们在普选中面对民主党对手时也有必胜的把握。真正令他们寝食难安的是初选时所面对的党内挑战者。而如果他们不选择旗帜鲜明的站到克鲁兹身后,那么很可能在初选中被更为保守的挑战者挑落马下。

对于克鲁兹来说,停摆是他精心搭建的一个舞台,哪怕不需要为其影响承担后果。克鲁兹出生在加拿大,母亲是美国人,一直以来拥有双重国籍。8月19日,即停摆大战揭幕之前,他突然宣布放弃自己的加拿大公民身份。此后他在接受媒体访问也强调自己宪法规定的“生而为美国人”的身份。他的这一举动,被普遍认为是在为4年后竞选总统做准备。

在克鲁兹的影响下,众议院通过了不含医保拨款的预算草案,而民主党占多数的参议院拒绝就此项议案进行表决。白宫也明确表示,即使预算在参众两院都获得通过,奥巴马也会行使否决权。于是,10月1日凌晨,由于参众两院未能就新一年预算达成协议,停摆开始。

左右为难的博纳

即使在停摆之前,人们就认为约翰·博纳在做着华盛顿最不讨好的工作。停摆开始后,众议院议长的职务更“升级”为全美国最糟糕的职务。博纳并不想要这次停摆,但停摆开始后所有的压力却都压在了他的头上。

2010年共和党在议会选举中夺回众议院控制权,博纳出任议长成为共和党领袖,但其任期甫一开始,他就成为一位缺乏影响力的“跛鸭”议长。

共和党在2010年的胜利,茶党的草根竞选运动居功至伟。而茶党议员在竞选时,除了反对奥巴马的政治理念,还反官僚、反华盛顿精英。博纳这种职业政客也是茶党的批判标靶之一。所以当他上任后,手下新晋的茶党议员并不买账。2011年的债务上限谈判中,奥巴马在茶党的保守主义主张面前被迫让步,更令博纳作为议长的影响力进一步受到限制。在2012年年底的“财政悬崖”谈判中,博纳曾一度放弃争取茶党力量,但是他提出的议案由于没有了茶党的支持而未得到通过。

2012大选中遭到惨败的共和党一度极为迷惘,选举后最初几个月全党上下陷入“灵魂探索”(soul searching)阶段,很多人认为应该在移民、同性婚姻等社会议题上放弃极端保守的立场,一些党内有影响的人物也开始寻求同民主党的合作。曾被誉为“茶党王子”“共和党救星”的参议员马克·卢比奥还开始参与同民主党合作制定移民改革法案的工作中。

然而不久后,风向就出现了变化。5月之后奥巴马政府陷入一系列丑闻,随着民主党声望走低,共和党党内要求改弦更张的呼声也越来越小,卢比奥等“改良派”在党内越来越没有市场,克鲁兹代表的茶党势力在国会中的影响力则越来越大。

大选结束不久后,博纳曾经对媒体明确表示过“医保法案”已经难以更改。在国会山上摸爬滚打几十年,他非常清楚继续在反对医改问题上耗费政治资本毫无意义。议会夏季修会前,博纳曾在内部会议上提议不再将“医保法案”同预算挂钩,却遭到了来自茶党议员的反对。

所以在茶党提出将“医保法案”同预算挂钩时,虽然他明知这样会使共和党形象受损,但为了防止党内分裂,却不得不再次满足茶党的要求。对于博纳来说,必须在这次危机中站到茶党一边,这样才能保证不会在明年中选后被党内的“造反派”夺权,失去议长席位。更重要的是,只有尽一切努力对外维持一个党内团结的表象,才能保证他在未来几年中一系列的重要问题上,继续作为共和党的代表同白宫讨价还价。

民主党对博纳的心思也了如指掌。停摆开始后,奥巴马和民主党将其称为“博纳的停摆”,并称博纳完全有能力一手解决政府预算和债务上限问题,但是却选择将党派利益置于人民福祉之上。

放长线的奥巴马

奥巴马断然拒绝了博纳谈判的请求。在停摆前后,他一直表现得十分强硬。对于刚刚开始第二任期的奥巴马来说,这次停摆可谓是天赐良机。

这一年以来的总统生涯,可谓诸事不顺。奥巴马年初在就职典礼上神采飞扬,从移民改革、同性平权,到枪支控制、绿色能源,为自己的第二任期勾画出了一幅宏伟蓝图。然而先是控枪法案在参议院功败垂成,短短一周之内接连爆出班加西恐怖袭击误导公众、司法部秘密监听美联社、涉嫌利用国税局打击政治异己等三桩丑闻;正当白宫在丑闻风暴中左支右绌、狼狈不堪之际,斯诺登叛逃爆出“棱镜门”,继而演化成国际事件,更令奥巴马政府颜面大失。8月末的叙利亚危机中,奥巴马误判形势,向国会申请对叙利亚动武的授权,更令其作为一国元首的威信降至谷底。

眼看着在连任中积累的民望和政治资本在一连串的丑闻和国际危机中消耗殆尽,克鲁兹挟茶党议员发动的预算战争,为奥巴马提供了一个扭转被动局面的机会。

战端未启,民调就显示大部分美国民众反对国会将预算同“医保法案”挂钩的做法,然而共和党在党内保守派的挟持下罔顾民意,仍然通过同医保挂钩的预算草案,此举正中奥巴马下怀。奥巴马非常清楚,一旦政府停摆,主流民意一定会将主要责任算在共和党头上,停摆将成为府院斗争中打击共和党整体形象的一个神兵利器——停摆越久,对共和党打击越大。奥巴马在预算谈判中前所未有地坚持强硬立场,背后有三个主要原因:

首先,“医保法案”是奥巴马最大的“政绩”,是他在总统生涯中的标志性立法成果,因而也成为奥巴马政府不可触摸的一个底线。对“医保法案”的否定,也相当于是对奥巴马执政生涯的否定,而且“全民医保”不仅是奥巴马个人的政治遗产,也是整个民主党为之奋斗了百年的“革命理想”,奥巴马自然不会坐视一群“政治暴徒”夺走来之不易的“革命果实”。

其次,即使奥巴马有心让步,也将面临来自民主党内部的巨大压力。入主白宫之后,奥巴马在同共和党打交道的过程中,曾因形势所迫不止一次在谈判中作出让步,几乎每次让步都招致党内左翼的批评。在两年前的债务上限谈判中,奥巴马答应了茶党的大部分条件,一些愤怒民主党怒其不争,甚至在报纸上公开撰文要求他不要谋求连任。奥巴马的第二任期刚刚开始,尤其在任何施政努力都面临共和党极力阻挠的情况下,显然不能失去党内的支持。

更重要的是,奥巴马清醒地意识到,如果想要在第二任期有所作为,必须想方设法改变国会中共和党占大头的局面,否则自己在就职典礼中勾画的宏伟蓝图难免一番镜花水月。距离2014年的议会中选还有一年,如果能通过停摆引发公众对共和党的怒火,进而帮助民主党在中选时从共和党手中夺回众议院的控制权,那么他在白宫生涯的最后两年将像此前一样,同时拥有参众两院的支持——移民改革、绿色革命甚至枪支控制这些极具挑战的施政理想,都有可能像“医保法案”一样“梦想成真”。

停摆进入第10天,《华尔街日报》同NBC联合发布的民调数据显示,共和党在美国民众中的支持率下降到历史最低点的24%。在强大的民意压力下,共和党同意作出让步,博纳也开始同白宫进行磋商。

最大的输家

10月11日,在一个保守派选民的峰会上,泰德·克鲁兹受到与会者的热烈欢迎,媒体称他在会场“像一位摇滚明星”,而参加会议的另外两名共和党保守派议员,同时也是克鲁兹2016年大选时的潜在竞争者,却显得黯淡无光。

共和党虽然在停摆中成了众矢之的,但是博纳却意外地在党内赢得了尊重。他明知共和党形象会遭到打击、却选择同茶党站在一起的决定获得了回报:茶党认可了他的“坚定”,其余的共和党议员意识到他是唯一能承担议长重任的人选。奥巴马通过停摆打击共和党的计划取得了成功,通过这次危机,奥巴马此前在政治斗争中处处被动的局面大为改观,对手共和党在停摆中失去民意的同时,此消彼长,奥巴马至少在短期内,再同国会打交道时能够占足上风;民调结果也预示着民主党离夺回众议院的梦想更近了一步。

与此相关的三名主角在这场危机中各有收获,但共和党则损失惨重——不仅失去了民心,更严重的是,停摆加剧了党内的分歧,保守派和温和派原有的矛盾变得愈发不可调和。政治斗争总是有得有失,输掉一场战斗,下一场还有扳回来的机会,但如果不能在关键议题上统一思想,则不免逢战必败。停摆使大选后开始“灵魂搜索”的共和党如今愈发找不到答案。

不过,在这场危机中最大的输家并不是共和党,而是整个华盛顿。自2010年共和党在议会选举中夺回众议院控制权开始,处于分权状态下的华盛顿就一直混战不休。数年来,美国失业率居高不下,数以百万计的普通百姓在为生计发愁,然而美国的政客们不仅未能在危机时解民倒悬,反而为了党争权斗,一再为经济复苏设置障碍。此次政府停摆,无疑使民众丧失了对白宫和国会的最后一点信任和耐心。

《华尔街日报》与NBC联合发布的民调还显示,只有17%的美国民众相信美国经济会在未来1年中有所改观,只有14%认为国家走在正确的轨道上;还有60%的人表示,如果可能的话,希望把华盛顿每一名国会议员都炒掉。

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