大陆贫困线划定标准遭质疑【2011年29期】

中国大陆到底有多少贫困人口?

根据官方公布的数据,2008年中国农村贫困人口为1497万。2009年,年人均纯收入1196元的贫困线标准启用后,增至4300多万,2010年,标准调至1274元,贫困人口下降到2688万。如果按照今年“两会”期间有代表提出的,将贫困线标准提高到1500元,贫困人口将回到9000多万。而根据世界银行确定的人均每天1.25美元的标准,中国农村贫困人口将增至数亿。

标准不同,可得出不同数据。南开大学农业与农村发展研究中心教授刘纯彬直言,这就像“数字游戏”。并且,对于各年度的贫困线,虽有明确的官方信息,但贫困线的具体制定则难以找到公开的官方资料。

近期中国社会科学院发布大陆第一本人权蓝皮书《中国人权事业发展报告NO.1(2011)》指出,随着国家经济发展,贫困线应不断提高,目前中国贫困线过低的问题越来越突出。

该问题在官方与学界早已形成共识,胡锦涛在中共十七大报告中也曾提出“逐步提高扶贫标准”,但贫困线标准的调整涉及诸多因素,在各种力量和意图平衡中举棋不定。同时,城市贫困线的阙如,与城市化进程极为脱节,使得官方贫困人口数字失去严肃性。

贫困率低挑战国际规律

美国人口普查局近期公布的数据显示,美国贫困人口达4620万人,占人口总数的15.1%,创52年来最高。

根据当前美元兑换人民币的汇率,美国贫困人口主要是年收入7.01万元人民币的单身人士,9.397万元的两口之家, 11.837万元的三口之家,14.278万元的四口之家。根据资料,美国贫困人口中有46%的家庭拥有自己的房屋,典型房屋一般有三间卧室,一个半卫生间,一个车库,一个门廊,以及一个晒台。76%的贫困人口家庭里有空调,75%的贫困家庭拥有一辆汽车,30%的美国贫困家庭拥有两辆汽车。

根据国家统计局最新公布的食品物价,中国的贫困人口每天只能消费0.85千克左右标准粉,或0.64千克粳米,或3个鸡蛋,或一个富士苹果。

当前普遍采纳的贫困线包括两类,一类是世界银行发布的贫困线,另一类是每个国家的官方贫困线。中国人民大学农业与农村发展学院教授汪三贵介绍,所有贫困线标准,都是基于消费或者收入水平制定。

中国国际扶贫中心2010年公布的一份报告,对世界上194个国家和地区的贫困标准进行梳理发现,欧盟国家普遍采用人均收入低于收入中位数50%作为贫困线。在有官方贫困线的86个国家中,官方贫困率平均值为37.4%,中国最低,为2.8%,与世行估计的15.9%,相差了5倍之多。

前述人权蓝皮书提到,目前大部分国家的贫困人口都在总人口的10%以上,如印度为20%,巴西为16%,越南为15%,欧盟区的德国、法国、英国、西班牙、葡萄牙在9%至18%之间。

中国国际扶贫中心的报告称,一般而言,随着人均GDP的提高,贫困发生率降低;在人均GDP一定的条件下,一国的基尼系数越高,说明该国收入分配越不公平,贫困发生率就越高,而中国的人均GDP并不高,收入分配又比较不公平,在此种情况下贫困发生率却最低,显然有违一般规律。

城市没有贫困线

1990年,世界银行为了比较各国的贫困状况,对各国的国家贫困标准进行了研究,发现在34个有贫困标准的发展中国家和转型经济国家中,贫困标准从每年200多美元到3500美元不等。其中,印度、肯尼亚、孟加拉国等12个最贫困国家的国家贫困标准集中于275-370美元之间。因此,世界银行采用了370美元作为衡量各国贫困状况的国际通用标准,即当前较为人所熟知的“1天1美元”的贫困标准。这一标准在2000年被联合国采用。

各国贫困线的测定,通常都是先确定最低食品需求并计算满足这种需求的食品支出,然后在此基础上测算非食品支出。具体计算方法千差万别。例如,在确定最低食品需求时,东南亚各国及印度按维持生存的热量摄入量计算,俄罗斯则按集中主要营养素计算。

中国的贫困线遵照东南亚方式,根据满足最低标准每天2100大卡热量的食品组合,计算出购买这些食品的花费,再加上一定比例的非食物消费,即得出贫困线。

非食物消费比例各国算法不同。中国的方法是,找出那些用于食品方面的消费刚好等于食品贫困线的家庭,计算他们的非食品支出,作为贫困户的非食品贫困线。“在我们的计算方法中,非食物消费的比例太低,仅占三分之一左右,而美国达到了三分之二,这样一来,美国的贫困线必定远远高于我们。”汪三贵说。

1985年,中国国家统计局和国务院扶贫办在1984年对67000个农户的入户调查资料基础上,合作制定了第一个正式的贫困标准—206元。此后,中国官方贫困线几乎每年都会按照农村居民消费价格指数更新。

算出贫困线后,根据67000个农户的收入资料,可以算出多大比例的农户人口是低于这条线的,再用全国的农村人口乘以这个比例,就是通常官方公布的贫困人口数量。

虽然城市贫困人口的存在是不争的事实,国家统计局却从不曾公布过全国城市贫困标准。根据中国社会科学院8月发布的《2011中国城市蓝皮书》,中国目前城市合理的贫困线大约在人均年收入7500-8500元之间,据此,城镇贫困人口约5000万人,是低保人数的两倍左右。

在这部分人群之外,有一个相当大的进城农民群体,他们不享受低保,是实际上的城市贫困人口。他们户口在农村,但农村贫困线对他们并不真正适用,因为他们承受的是城市的消费价格指数。这部分不被覆盖的灰色人群,严重降低了官方贫困人口数字的严肃性,益发凸显出城市贫困线阙如的不当。

而眼下农户家庭的分离趋势,留守家庭的大量出现,也使得一个农村家庭内部可能存在不同的城乡生活标准,使得从80年代以来建立的农户调查样本面临失效。

社科院蓝皮书指出,虽然中国绝对贫困发生率呈现逐年下降趋势,但相对贫困,特别是城市相对贫困发生率却逐年升高。随着城市贫富差距的拉大,尤其是中国常住城市的流动人口的增加,流动人口在医疗、子女教育、社会福利等方面的困境将加剧城市贫困的发生。

根据中国发展研究基金会《中国发展报告2007》,当前官方对城市贫困人口的界定,通常将人均收入低于当地城市低保线的人口作为贫困人口。截至2006年末,全国共有2241万城镇居民享受了城市最低生活保障,占城镇人口3.9%。报告称,这是一个“被低估的数字”。

划线是政治和财政问题

社科院人权蓝皮书称,中国农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2010年的2688万,贫困发生率从30.7%下降到2.8%。

“单从这个数据看成就很大,但实际贫困标准进一步降低了,不能不说是其中原因之一。”刘纯彬质疑简单地将居民消费价格指数作为调整贫困线的依据,他认为,要使贫困线在物价上涨后购买力不变,只能根据贫困人口消费清单的物价上涨幅度调整。“现在官方公布的居民消费价格指数,是对一个固定的消费品篮子价格的衡量。一些耐用消费品价格相对降低,但天天与百姓最切身的是柴米油盐,是水、电、燃气、暖气以及教育等。”

汪三贵认为,应该每隔三五年就根据变化了的消费结构重新测算。“根据居民消费价格指数调,只能保证购买力没有变化。但十年前贫困线所代表的物品,在今天已经不能满足贫困人口的基本生活需要。

为了更真实地衡量农村贫困状况,国家统计局在1998年开始测算较高的贫困标准。采用1997年的食物贫困线(按物价指数调整到1998年),假设贫困人口的食物消费支出占总生活消费支出的60%,计算出1998年的贫困线为880元。高出1997年240元。按照这个数字,中国贫困人口将大幅度增加。

当时正是国家“八七”扶贫攻坚计划的时期,要求是从1994年至2000年,力争用7年左右的时间,基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。“如果把贫困线大幅度调整,说不定贫困还超过8000万呢,政治上根本就接受不了。”汪三贵说。因此1998年算贫困线的时候,采用了另外一种方法,其结果是非食物支出的比例大幅度下降,不到总生活消费支出的20%。较高的那条线,则从2000年起,以低收入标准名义向社会公布。

对比2000年以来的数据发现,历年大陆农村低收入标准要比贫困标准高出38%左右,基本接近“1天1美元”的世行标准。事实上,“1天1美元”的标准只是赤贫标准,相当于最低生存线。2008年,世界银行将标准提高至1.25美元。

社科院人权蓝皮书称,即使按照国务院有关部门正编制的《2011—2020年全国扶贫开发纲要》的建议,把贫困线提高到1300-1400元,也不到世界银行贫困标准的50%。因此,蓝皮书建议尽快把中国的贫困线提高到世界银行标准,即每人每天1.25美元,大约相当于每人每年3000元人民币,使扶贫对象增加到1.5亿人,并且随着经济发展不断调整贫困线,将贫困人口的规模长期保持在总人口的10%左右。

汪三贵说,作为学术范围的探讨,贫困线起码在现在的基础上提高一倍。但这并不现实。“一个是认识上的问题。贫困人口从2000多万一下子增至到1亿多,会产生很多困惑。”

还有一个考虑是财政问题。“贫困人口大幅度增加,一下子要增加很多扶贫资金,当资金不能增加的时候,人增加了,没有太大实质意义。”

有业内人士指出,按照中国当前的财政收支体系,能否把贫困线提高到1300元或更高,仍面临各部门博弈,比如财政部和农业部、扶贫办。

今年4月审议通过的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出,要到2020年,基本消灭绝对贫困现象。观察人士认为,这一目标能否实现,某种程度上,也取决于彼时的贫困线标准。

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