大陆多少人在吃空饷?

2012年4月28日,山西吕梁市文水县第十五届人大常委会第七次会议表决通过,免去王辉文水县人民政府副县长一职,王的公务员身份亦被作辞退处理。此前有大陆媒体踢爆这位40多岁的吕梁女商人吃15年空饷,又突然转型为地方官员的离奇经历。

 不独女商人王辉,今年初以来,大陆地方官场,因吃空饷已有数起成为公众性事件被曝光。仅在山西,除文水王辉外,还有山西忻州市静乐县县委书记杨存虎之女王烨、山西长子县教育局李福刚之子李楠违规任用查证属实,其中王烨被揭发在入读大学时,便成为“公家人”,每月从山西疾控中心领取由财政全额拨付的基础薪、生活补贴及住房公积金。

 山西空饷女,这是大陆百度百科专门为王烨建立的词条,王烨之后,湖南湘潭市岳塘“90后女副局长”王茜违规任用亦被曝光,被大陆网民讥讽为“湘潭神女”的王茜同样依仗其官员父亲的关系,逾越中共繁复的组织审核程序,扶摇直上,直至此次晋位事发。

 类似的因吃空饷行为以前也屡有揭发,去年2月,重庆万州区前区长李世奎的女儿李果吃“空饷”被重庆纪律监察部门查处,湖南永州上百教师吃空饷,福建龙岩公务员江进祥9年吃空饷等先后被诉诸报端。

 谙熟大陆政情人士称,中共建政至上世纪80年代,吃空饷极为罕见,以后随着社会转型、体制转轨,政府财政、人事管理领域改革过程中存在一定程度的失序,使得社会权力腐弊行为的副产品----空饷现象死灰复燃,90年代趋于严重。国家行政学院一位教授曾初步匡算,中国大约有30万人“吃空饷”,国家财政支出浪费惊人。

 吃空饷近年来频被曝光屡被揭发,得益于手机、微博等网络空间的开拓发达,和大陆民众个体平等参政意识的觉悟,越来越多的政府在公共行政和人事任命方面的丑闻被挖掘出来,挑战民众的心理底线,中央编办及省市县政府各级虽几乎年年下力整饬,仍禁而不绝,反呈层出不穷之势。


官员的“自肥”和“他肥”

 2007年,山西临汾女孩张颖从南方一所传媒学院毕业,在南方城市生活了数年的张颖有点喜欢这座气候温润的城市,让她决心留在这里打工奋斗还有一个原因,就是这里有她大学时代的爱情,她的男朋友是一位长相秀气的南方农村人。

 张颖的计划很快招到他父亲的反对,在电话里温言软语至声色俱厉都无效后,父亲扬言要到张颖所在的学校来拿走档案,在这位慈爱的父亲的计划里,在张颖还念大一时,他早已为张颖的未来作了职业规划,并为之进行具体的努力。

 张的父亲是山西临汾市一个经贸局的主要官员,他不太有耐心听完女儿在陌生城市的打拼梦想,在他看来,利用自己的权力,为子女在当地政府机关谋得一份有事业编制的“铁饭碗”,不用经受市场的风风雨雨,这才是理想中的工作。何况他有这个能力,能轻易地实现。

 从父亲的来电叙说中,张颖很快知道了局长父亲的能量。在张颖毕业前,他的父亲与同在临汾的一些官员同僚进行私下沟通,最终他与一位区司法局局长朋友达成默契,在那一年,这位局长有个儿子要毕业谋职。张颖的父亲与司法局长的交易是,彼此互留一个职位给对方子女,这样既能避嫌,又能安排各自子女就业。  

 很快,张颖的父亲和司法局长向区里主要领导打了报告,请求上级领导照顾其子女就业,之后不久,这份报告如愿顺利得到批示,远在千里之外的张颖被父亲通知被安置在司法局的法律援助中心上班。张颖父亲告诉她,至少在一年时间里,张颖可以留在南方城市,老家事业单位工作的大门为其敞开着。

 “人不用过去上班,每月基本工资1100多元,打在卡上。”在更早的时候,年长张颖几岁的哥哥初中尚未念完,便已入区教育局编制,每月领取工资。当张颖的同学禅精竭虑、焦头烂额奔走于各大城市人才市场时,张颖轻松地谋取了一份让同学艳羡的职业。“干部子女工作上能够照顾。”从父亲那里,有点疑惑的张颖得到一个含混的回答。

 与后来不幸被揭发检举的王烨、李果、王茜们不一样,同为“官二代”的张颖现仍在南方城市延续她吃空饷的状态,父亲最终没说服她回山西,她在南方城市找了一份工作,而她的卡上照例每月能收到从老家发来的工资短信。

 “官员子女工作内定,互相请托交易,很常见。”长期从事公共行政和人事问题研究的大陆学者陈诗达称,在人事领域官员互肥或自肥行为有地区差异,中西部省份,财政预算内资金、人事编制管理混乱,“官二代”堂而皇之吃空饷不在少数,而东部沿海城市,更多表现为迂回利益输送,把亲戚子女运用各种手段集中调到好的工作单位。

 浙江前几年曾查处多起官员先安排其子女在安徽、江西等省份事业单位,再调回本部门工作的集体违规事件。


多部门集体腐弊

 在外界看来,“官二代”吃空饷背后运作规则非常神秘,但对甘肃天水人魏立君来说,一切很稀松平常,他自小接触的生活圈里,很多父母是领导的同学都以各种名义“照顾”进了公家单位,甚至有的还没毕业,就找好工作。

 魏立君没享受到张颖这样的荣光,他今年应届毕业后每天忙于在网上到处投简历找工作。魏的父母在天水地税、工商等政府机构身处要职,他的一个小舅在上高中时,就被“照顾”进了民政局,吃起了空饷,那种安稳富足的生活是他想要的。

 魏立君想通过父母的关系进政府机关或事业单位,但在人事制度愈来愈严苛的今天,这样的机会可能越来越少。即使在进人相对宽松的以前,内定或特招也不是一件轻松的事,很多时候,“官二代”吃空饷行为完成非一人之功,是个系统工程。

 大陆事业单位的招考程序和编制管理体制一般是,先由人事局编办造招考计划,人员通过招考后,人事部门开出工资关系,交给地方财政部门预算审核,单位财会在财政部门审核汇总后把工资按月直接存入员工的工资卡。用人单位则对所招录人员进行分配工作,平时单位考勤,年度单位考核,之后把考勤和个人或单位的评选评优考核结果存档。

 这是两条平行线式的开放管理模式,人员工资由财政支出,考勤考核用人单位把控,除了调整工资要求核对年度考核表以外,几乎没有任何交叉,且单位对提交上级的考核表做假也很容易。

“任何一个单位管理环节失察都可以造成吃空饷现象。”劳动和社会保障部劳动科学研究所一位研究员称,事业单位违规进人至少须搞定单位财务、分管领导、主要领导三人以上,而公务员身份作假,则要多个单位的跨系统协作,甚至地方班子成员集体作弊,才能完成。如去年重庆官二代李果吃空饷事件,当地官员时候坦承“是经区常委会讨论过的”。

 不过吃上空饷后,也并非安然无虞,既吃空饷,“你领导不可能当一辈子,可能财务等人惧于领导的淫威,暂时不去揭发你,但把柄始终在人手上。一旦摆不平,就会事发。”

 但凡大陆每一起吃空饷事件被翻牌背后,几乎可以确定的都是内部人员告发举报所致,迫于舆论压力,官方闻风而动,对浮出水面的事件迅速处理,但大量腐弊行为沉在水下,不为人知。


有多少人在吃空饷  

  山西吃空饷女县长王辉被通报处理的当日,山西省委组织部、山西省人力资源社会保障厅联合下发《关于严肃组织人事纪律加强工资管理的通知》,针对个别地方机关事业单位出现的虚报冒领工资等“吃空饷”问题,要求各地集中安排3个月左右时间,集中清理自查。    

  在陕西安塞县,当地政府部门也发动各部门对“长期不上班,仍足额领取工资;受到党政纪处分或司法处理后,工资待遇并没及时进行相应调整”等9类现象自查自纠。仔细翻阅近年来大陆查处的案例,不难发现,吃空饷在大陆已经成为一个普遍现象,大陆各省市官员子弟或公务员等的吃空饷丑闻周期性地出现,已成转型大陆社会的一大特色。

 2007年10月,山东省对各级党政机关事业单位干部职工吃空饷问题进行了全面检查,共清理出涉及虚报冒领工资补贴单位2360个,涉及违规人数11858人,虚报冒领工资补贴4889万余元。四川在此前一年进行的一次清理中,查出吃空饷者高达3.7万多人,每年冒领经费达6400多万元。

 人口大省的河南清理成效更是令人瞠目结舌,当年共清出吃空饷者20773人,涉及资金1.53亿元。在湖北,共清理出近4000名吃空饷者。

 吃空饷者造成国家资金的白白流失,有媒体报道称,仅四川一地,公共财政每年就被吃空饷者冒领6400余万元。全国各地通过这个管道流失的财政资金和具体吃空饷的人数规模,无法统计,恐是一个天文数字。

 2008年,安徽皖北小城砀山成立一个临时机构——“空饷办”(全称为:清理吃“空饷”工作领导小组办公室),引起外界强烈兴趣,该新设机构用于集中清理吃空饷者。仅在自查阶段,各砀山单位主动上报存在问题人员385名。

 砀山县“空饷办”由县纪委领导领衔,当地纪委官员在接受媒体采访时承认,该县存在一定程度的吃空饷现象,一些单位、部门的工作人员长期在编不在岗,“吃着国家财政的饭,却不为国家办事。”砀山之前曾进行多次清理,但成效不明显,因此设立这个清理空饷的常设机构来应对这个顽疾。

 但砀山“空饷办”设置至今,空饷现象也并未根绝,本刊记者该县一些要职部门仍多少存在一定的吃空饷人员。与砀山的情况类似,在大陆吃空饷的人多数是特权人物的亲朋子女故旧,有的是与领导个人合谋,为的都是从财政套取薪金以利己或单位开支,有的甚至入了单位小金库。

 从本世纪初以来,从中央编办到省市地方各级政府,自上而下对吃空饷行为进行多次查处,但收效甚微,无不与此有关。


谁修改制度漏洞

 在陈诗达印象里,现在大陆社会层出不穷的吃空饷现象,都与上世纪80年代,大陆政府为减冗员简政,推行的一项名为财政包干制的财税改革不无关系。

 1988年7月28日,国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》,推行了财政大包干制度,按照一定的比例确保中央财政收入,增量部分留给地方政府,财政包干制一改过去政府事业机关满编超员空耗国资的情况,着力于地方部门、企业的财权和事权的下放,调动地方政府发展经济、增收节支的动力和兴趣。

 但“增人不增资、减人不减资”的事业单位财政包干制一开始就留下制度漏洞,这种财政资金管理模式给了机关和事业单位法人代表太大的空间和权力,造成了政府对人员工资管理的极度失控。1990年代以后大陆相继实施分税制等多项税制改革,但事业单位财政包干和事权管理相对宽松等问题延续下来。

 事业编制规模中稍微庞大的教师群体亦是大陆吃空饷主要对象,资金、编制管理失范问题这里表现明显。2010年11月份,湖南永州零陵区一次查处的教师吃空饷名单就达109人之多。“几乎每所学校都有教师停薪留职,校长放牛吃草,学校与教师联合吃空饷,或校长与教师幕后交易吃空饷。”

 跟官二代的个别隐行和公务员的人浮于事不同, 教师吃空饷,多集中在内地不发达省份,常连点成片。教师吃空饷与学校推行绩效工资制有关,这是一项与工资总额包干制相似的资金管理制度,比如全额拨款事业编制的学校,人均工资财政拨6万,福利津贴上浮部分根据教师业绩考核,有的学校报上去有500名教师,实际使用中没有那么多老师,多余名额就在吃空饷。

 “制度的漏洞不改变,虚增人员编制,骗取财政资金的现象无法得到根本性的纠正。”陈诗达表示,“必须切断事业单位人员工资单向拨款的链条,政府财政不能只做人员工资和公用经费总预算的年度拨款,而应在平时加强财政资金流向、人员编制的监控,审计、纪检、组织人事等部门也需亦须实行多部门联动审核,消除个别人暗箱操作的空间,对预算编制审核中的人头数、办公设施等多个支出标准作细化预算,不走过场。”

 在事权改革上,大陆也逐步修正,收拢了之前下放过多的权力。去年11月,国务院法制办公布《事业单位人事管理条例(征求意见稿)》。征求意见稿规定,事业单位新进人员,应当公开招聘。2012年,大陆多个省份先后宣布,事业单位今后进人“凡进必考”,一定程度打上了制度漏洞补丁。

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