美国如何解决住房难题【2012年第5期】

你一旦到了美国,会看到各种各样的住房:独家住房、出租房屋、连栋房、老年屋、公寓楼——又分合作公寓、共有公寓,等等。你需根据自己的财力、上班的远近、社区的种族、环境的好坏、学校的优劣来选择住处,或买,或租。你要买的话,得办种种手续,要聘雇律师,申请贷款,在一大堆表格上签字画押。如果你看中了适合的房子,却连头款也付不起,银行又拒绝给你贷款,或者你要租房,却因你是有色人种而不租给你,遇到这些情况,你的苦恼、气愤自然不言而喻。

美国家庭生活中最大的难题可能就是住房问题。食品、衣服、交通等方面的开销相对来说不算太贵,子女上小学、中学都不要钱,医疗保险虽尚未全民化,但大多数家庭如今都享有保险。衣食住行,这些生活上的基本需要,就是“住”最难,房子最贵。除了富豪财主,家家户户都要念“房子”这本难念的经,政府也不得不时时捧读,还需制定法律,采取措施,否则就招架不住民怨民愤。

清除贫民窟

黑人、印第安人、早期的爱尔兰人、意大利人、犹太人,一个个少数民族,一批批新移民,几次战争后的退役军人,还有其他贫民、穷人,都曾在住房这个大难题面前愁眉苦脸,也发出过怨言和怒气。

几世纪以来,逃亡或得到自由的奴隶、从南到北到西大迁徙的黑人,在很多城市聚居在一个区域,住在一栋栋简陋破败的房子里,形成了“隔都”,也即贫民区、贫民窟。种族隔离政策也迫使黑人只能生活在与白人隔离的“隔都”,禁止他们到白人社区租赁或购买房子。此外,每年都有络绎不绝的新移民从世界各地来到美国,他们初来乍到,很多人生活无着,也往往只能蛰居贫民窟。关于贫民窟,新闻记者雅各布·里斯曾这样写道:

在穷街陋巷里,一堆堆目不识丁、缺吃少穿的人挤在一块儿。?贫民窟代表的是愚昧、匮乏、丑陋、愤怒之时的暴乱。另一方面则是(有权有钱者的)铁石心肠、麻木不仁、自私自利、贪得无厌。?要么我们消除贫民窟,要么贫民窟将我们消灭,二者必居其一。除了商人的自私,如今又添上贫民窟的威胁。假如对贫民窟不闻不问,那么试问:贫民窟将我们消灭之日还会远吗?

美国历届政府注意到了许多城市存在“隔都”、贫民窟的严重状况及其对社会的“威胁”,也想过一些解决办法,但直至20世纪30、40年代罗斯福总统实行“新政”、杜鲁门总统实行“公平施政”时期,才真正重视这一社会问题,先后制定了有关法律,设置了执法专门机构。

1934年,国会通过《全国住房法》,使低收入者更易申请住房贷款。根据该法还成立了联邦住房管理局,由该局提供修建、修缮和购买住房的抵押贷款保险。

1937年,国会通过《瓦格纳-斯蒂高尔法》,即由两名参议员提出的住房法,为改善低收入者的居住条件,规定扩大给予地方公共机构的低息贷款,以推动贫民窟的清除工作,并为低租金住房计划提供补助金。

1939年,联邦政府规定,抵押贷款利息可从所得税中扣除,这对购房是一种强力刺激。

1947年,联邦政府建立“公共住房管理局”,负责管理全国公共住房,管理依据《瓦格纳-斯蒂高尔法》为清理贫民窟拨出的联邦贷款和补助,使低收入者能以低租金租住房子,还负责处理战争与退伍军人用房、生活津贴宅基和劳工营地。

1949年,国会制定《美国住房法》。该法是一项具有里程碑意义的法律,全面扩大了联邦政府在抵押借款保险和发放、建造公共住房方面的作用。所谓“公共住房”,指的当然不是豪华公寓、漂亮房屋、幽雅别墅,而是低收入者也买得起、租得起的房子和公寓楼,是普通而实用的“广厦千万间”,是真正为平民、贫民、老百姓着想而盖建的住房。

杜鲁门总统在当年国情咨文中谈到老百姓的居住状况时说:“五百万家庭仍然生活在贫民窟和易失火房屋里,三百万家庭与别的人家同住一屋。”

他说:“住房短缺问题仍然很尖锐。作为紧急措施,国会应为低租金公共住房、农舍、清除贫民窟制定法律条款。法案要规定低租金公共住房的数目应在8年内增至100万套。即使是这个数目也不能满足我们对新房的需求。我们需要的住房大部分将须由私营企业建造,没有公共补贴。如果出租房屋造得太少,高价房的比例太大,营造业就会因为要价太高而致使自己迅即失去市场。造价应该低一些。政府目前正忙于一场运动,旨在劝导营造业所有部门都集中力量建造廉价房。我已要求有关部门负责分配短缺供应的建筑材料,并对这些材料定下上限价格,如果发现需要,可将更多材料分配给挣工资人买得起的、对家庭生活来说足够大的房子。”

尽管由于朝鲜战争等原因,1949年住房法规定的目标未能全部实现,但仍在很大程度上解决了许多低收入家庭的居住问题,至今还有不少清贫家庭住在当年造的虽然便宜却质量尚好的公共住宅楼内。由于此法,人们购房更易借到抵押贷款,自己拥有住房者因此在美国明显增加。

“莱维特房”与种族歧视

不过,1949年住房法实施过程中也有教训,主要是在有些社区,新造楼房的套数少于被拆毁的套数,比如在纽约林肯中心,拆除了7000套公寓房,却只盖了4400套新房。整个美国城市复兴规划实施过程中也出现歧视少数民族等偏差,如黑人集中的贫民区被毁弃了,代之以贵得多的住房或非居住的公共设施,原居民买不起新房,结果饱尝拆迁的苦果,当时便有批评者说,“城市复兴”等同于“黑人搬迁”。

在建造低价公共住房方面,房产建筑商威廉·莱维特在美国建筑史中留下了名字。第二次世界大战后,从1947到1953年,“莱维特及其儿子”建筑公司以现代大规模生产方法和预制构件技术,在纽约长岛亨普斯特德建造了第一批“莱维特房”(Levitt house),有75000人住进了17450所独家住宅,出现了第一个“莱维特镇”(Levittown),新居民中很多是二战退役军人及其家属。后在50、60年代,又先后在宾夕法尼亚州费城郊区和新泽西州特伦顿市郊区盖建了两批“莱维特房”,费城近郊那个新区也名为“莱维特镇”。在这些新镇,房屋、街道十分整齐,各家有足够的清静空间,房子外观虽都相似,但各家各户的不同装饰和绿化使其看来并不单调。学校、购物中心、停车场和社区活动中心一应俱全。由于到处都植有树木,另辟有公园和儿童游乐场,所以呈现出一种花园社区的氛围。

在当时住房短缺的情况下,莱维特房几乎供不应求。由于得到联邦住房管理局和退役军人管理局的鼓励,莱维特向购房者提供宽松的信贷期限,其中包括可以不付定金,加上房价便宜,许多中产阶级家庭立刻签约购买,在1949年一天内就可签1400份合同。但像大多数战后郊区开发项目一样,黑人被排斥在外。

20世纪60年代,随着黑人政治上的充分觉醒、民权运动轰轰烈烈地展开,美国政府更需立法来改变因种族歧视而出现的住房供给不公平状况。在1962年肯尼迪总统颁布行政命令部分禁止联邦住房计划执行过程中的歧视行为之后,国会于1964年通过《民权法》,1968年通过《公平住房供给法》。1965年联邦政府专设住房和城市发展部(HUD)来制定住房供给政策,并调查执行情况。

1968年《公平住房供给法》实际上是禁止住房供给中的所有歧视行为,使所有地产商、房东、房屋广告都受此法约束。所有基于种族、肤色、性别、籍贯和宗教信仰的非法歧视均予禁止,从而让人们能以被保护的身份在原先实行种族隔离的地区租住或购买房子。负责执行此法的HUD颁布了一系列条例,并放手调查有关歧视行为。凡违反此法者,均课以25000美元罚款,如再次违反,则课以5万美元。

60、70年代,联邦政府实施投资回收政策,有利于鼓励私营地产开发商建造由政府补贴的私人出租廉价房,供比较贫穷的家庭租住。有些城市实施《租金管制法》,使房东不能随意增加房租,甚至多年内不能加租,一些低收入家庭的居住便有了保障。如纽约中国城的孔子大厦,其中一部分公寓房只能低价出租,不少贫穷的华人住户因此而受益。

“里根的遗赠”

80年代,对美国的低收入者和穷人来说,是一个悲惨年代,因为里根政府削减国内开支,砍得最多的就是政府对建造低收入家庭住房的补贴。里根一上任就指定成立一个住房建造调查组,其成员都是有政治关系的地产商、地主和银行家。他们的调查报告要求以“自由的、撤销管制的”市场来取代政府补贴,里根听而从之,在任上第一年内就将建造公共住房的政府补贴减少了170.5亿美元。整个80年代,由于砍掉了所有廉价住房的政府补贴,结果是无家可归人数急剧增加。据统计,80年代后期,在美国的任何一个夜晚,都有大约60万无家可归的流浪者,整年流浪的则有120万人,其中有很多退役军人、儿童和失业者。

里根总统或许在别的方面受国人尊重,但在取消公共住房建造补贴这一点上,他给许多人留下了坏印象。洛杉矶西方学院政治学教授彼得·德莱尔在《里根的遗赠:在美国无家可归》一文中写道:“当美国人在为罗纳德·里根的逝世哀悼之际,让我们回忆一下,这位两任总统,对美国城市或其穷人而言,不是朋友。1981年里根一上台就下令削减联邦开支。实际上,他通过逐步扩大军事预算而使联邦开支大为增加,却一直猛砍有利于劳工阶级美国人、尤其是穷人的国内项目经费。”

文章结尾不无讽味地写道:“我们已经用罗纳德·里根的名字命名一个重要飞机场以及一些学校和街道,他去世之后,有人建议用其他方式来纪念他。对他的遗赠更合适的赞颂,或许是在每个美国城市用他的名字命名一把公园长椅,在这椅子上,每天夜晚至少可以睡一个无家可归的人,——以此纪念我们的第40任总统。”

德莱尔教授似乎在提醒每个美国总统,不要让他们的名字用来命名公园长椅,不要让公园长椅成为流浪者的床位,每个穷人、每个低收入家庭都应有自己的家,应有自己住的房子。或许这是个难题,但是一个总需解决的问题,漠视这个难题,漠视民瘼,坐视不管,或火上浇油,都只能像里根一样在享哀荣之余被人幽默一下、讽刺一番。

不同的声音

在公共住房建造这个问题上,当然还有一些不同的声音。如纽约曼哈顿政策研究所研究员霍华德·赫索克就曾在《纽约时报》等报刊发表不同观点。他从总体上来怀疑和否定政府补贴建造公共住房的政策,认为这一政策弊大于利,这种态度显然不会得到广泛赞同,但他所指出的有些问题似乎也不应被忽视。比如,他说,公共住房往往得不到妥善管理,因犯罪、涂鸦、打碎的玻璃窗、环境逐渐恶化而“声名狼藉”,圣路易斯50年代修建、曾被视为“建筑杰作”的公寓楼,到70年代就因一些人的破坏和犯罪而到了必须拆毁的地步。许多家庭在经济情况好转后离开公共住房,留下很多单亲、尤其是单身母亲家庭,整个住宅区就变得更加贫穷落后。

赫索克认为,人们支持政府补贴修建公共住房,却忽视了自己生活的更重要方面——维护婚姻,努力工作,勤俭持家。他写道:“政府补贴政策现在是基于一种错误信念,似乎对所有声称‘需要’的人都必须向他们提供更好的住房,你可以努力得到更好的住房,但更重要的不是住房本身,而是整个社会的进步和人们素质的提高。”

笔者翻阅《读者的美国历史指南》一书,见其概括美国住房建造历史的一章,其结尾写道:

美国住房建造史,只能以“参差不齐”来形容。政府勉为其难,建造所有公民有权享用的栖息之处。尽管在20世纪下半叶无数房地产改变了美国风景线,但还不是所有的美国人都能接近它们,尤其是少数民族、穷人和女性单亲家庭。政府补贴大多通过银行和建造商资助了私人屋主,早年某些房地产游说描述的梦想已经实现,但还不是所有美国人能负担得起的更大的住房建造目标。

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