既得利益者阻碍出租车行业改革 亏了国家苦了司机

出租车经营权是稀有的垄断性资源,出租车公司一旦以很少的钱从国家取得,就可以高枕无忧地坐收渔利,盘剥司机。多少年来,对出租车公司的合理监管一直就未尽如人意

法治周末记者肖莎

2月28日,北京的出租车司机张伟在广播上听到一条消息:交通运输部、人力资源和社会保障部、全国总工会联合召开电视电话会议,三部门负责人表示,全国各地将逐步推行出租汽车企业员工制经营模式,代替目前承包挂靠制;同时还将普遍开展以车辆承包费用(即“份子钱”)、社会保险、劳动收入、休息休假等为主要内容的工资集体协商。

那一天,张伟和往常一样,凌晨4点钟起床,坐两个小时公交车从顺义到城里交班拿车,开车开到下午1点左右,正是犯困的时候。本来已经昏昏欲睡的张伟,听到“份子钱”三个字顿时精神了起来。

开了近10年出租车的张伟觉得,无论是企业员工制还是承包挂靠制,都是要交份子钱的,如果份子钱真能跟公司协商有所降低,日子会好过一些。

但直到3月5日,张伟也没从公司方面听到任何好消息。

张伟告诉法治周末记者,北京出租车司机本来准备在2月27日和28日举行罢工,因为油价一直在涨,份子钱却一直不降,出租车行业越来越不好干,但后来罢工并未成行。

“出租车行业的问题远不是员工制、工资集体协商可以解决的,当前出租车行业存在的份子钱高、黑车多、出租车司机频频罢工、打车难等问题的根源,在于出租车行业数量控制、准入限制等管理体制导致的行业垄断。”长期关注出租车行业改革的传知行社会经济研究所研究员由晨立告诉法治周末记者。

份子钱背后的垄断体制

“份子钱已经从以前的1000多元涨到了3200元(张伟是双班司机,双班车每车每月向公司交份子钱共6400元;其所在公司单班司机每车每月交份子钱5000元左右),油价也从原来的每升三四元涨到将近每升8元,但收入却没有相应增长。我现在每天早上起来,脑子里就要算一下,交给公司3200元的份子钱挣够了没有。一个月拉活的钱,1/3交给公司,1/3是油费,剩下的1/3才是纯收入,也就3000多元。所以基本上一个月有一大半时间是白干的。”谈到份子钱,张伟不由地激动起来。

和张伟一样,中国绝大多数城市的出租车司机都要向公司交份子钱,而这和当下的出租车经营模式有关。

法治周末记者在采访中了解到,目前出租车行业的经营模式主要有两种,一种是公司经营模式,也称承包挂靠制,即出租车经营权(即平时所说的牌照)归公司所有,由公司买车把经营权承包给个人,个人每月向公司上缴份子钱和管理费,或由个人出钱买车、一次性支付牌照费(经营权使用费)后挂靠到公司名下,每月只向公司上缴管理费;一种是个体经营模式,即政府把出租车经营权直接授权给个人,个人经营的收入扣去油钱、修理费等,都归个人所有。

“目前全国大部分城市都是公司制模式下的承包挂靠制,新入行的出租车司机并没有太多的选择,一般只能选择向出租车公司承包经营权。温州则是少数推广个体制模式的城市。”由晨立说。

在张伟眼里,那些为数不多的个体出租车经营者太幸福了,他们每天只用工作五六个小时,就可以赚取跟张伟一样的收入。

1993年以前,对出租车牌照的审批并无限制,各地出租车行业迅猛发展,导致市场竞争加剧、司机收入下降、交通拥堵等负面问题。随后各地开始对出租车行业进行严格的数量控制和准入限制,纷纷停办出租车企业,并停止向个人发放牌照。紧接着各地政府又推行公司制、规模化运营,随着公司之间不断的兼并,原有的牌照资源掌握在少数大公司手中。

2004年,建设部《市政公用事业特许经营管理办法》正式颁布实施,各地政府相继发文确认了出租车行业作为公共交通的一部分,实行特许经营,并继续以特许经营的名义对出租车行业进行数量控制和准入限制。

法治周末记者查阅各地出租车经营权出让的相关管理办法后发现,在出租车经营权的取得上,出租车公司几乎占据了垄断地位。一方面,出租车经营权基本均由出租车公司取得,公司只需向政府缴纳每车每年5000元至15000元不等的使用费(北京等少数地区实行无偿出让,出租车公司无需缴纳使用费),而出租车司机交给公司的份子钱却高达每月每车3000元至5000元。另一方面,对于少量、新增的出租车经营权则会通过拍卖或招投标的方式有偿出让,而由于种种限制性条件,出租车公司之外的个体经营者很难获得竞标资格。

同样长期关注出租车行业的湘潭大学法学院教授欧爱文认为,由于对出租车行业实行特许经营,进行数量控制和准入限制,出租车公司对出租车的经营权形成了垄断性占有,出租车公司在用较少的钱获得出租车经营权后,就可以不劳而获地坐收高额份子钱,而在底层拼命工作的出租车司机却只能分得很少利润,这也是导致出租车司机对公司不满的重要原因。

既得利益者阻碍行业改革

对于现行的出租车管理体制,研究人士多有微词。北京市人大代表沈梦培曾经把北京出租车行业描述为“富了公司,亏了国家,苦了司机,坑了百姓”。

对此由晨立表示赞同。

“出租车公司利用垄断地位获取收入是显而易见的,而对于出租车公司的运营成本很少有公开数据。2006年北京市出租车运价听证会期间,出租车企业提交给听证会代表的一份审计报告,其中列举了驾驶员工资、车辆折旧费、五险一金、管理费等13项开支。只是出租车公司可以通过会计手法增加经营成本,比如说支付场地费、员工工资等,公司甚至可以把利润做成负值,以偷税漏税,这对国家来说是很大损失。”由晨立说。

由晨立认为,正是由于数量控制和准入限制,单个的出租车司机在跟拥有大量牌照的出租车公司对话时处于弱势地位,在承包费、管理费等方面几乎没有谈判的空间,只有拼命工作以换取跟工作量不相符的收入;同时政府又对市场上的出租车数量进行限制,近年来向市场上新投放的出租车非常少,而城市居民对出行服务需求越来越多,从而导致了打车难、黑车多等问题的出现。

“现行的出租车行业管理制度造就的行业垄断,是造成当下很多问题的根本原因。不改变这个体制,推行'员工制',份子钱、劳动收入等进行工资集体协商,并不一定能真正实施下去,整个行业的面貌也不会有所改变。”由晨立补充道。

法治周末记者在采访中了解到,多年来各地也相继针对出租车行业进行了一些改革,比如上海市曾降低份子钱以减轻司机负担;宁波市为了防止市场炒作出租车牌照,制定《宁波市客运出租汽车营运权价格评估暂行办法》,规定凡进行继承、转让和交易的出租车,必须到政府指定的出租车营运权价格评估交易中心进行评估;温州市率先抛弃承包挂靠制而推行个体制。

但由晨立认为,这些改革和三部门最近出台的政策一样,均未触及出租车行业的核心问题,相反,温州市的个体制模式还衍生出了更多的问题,比如温州的出租车牌照由于稀缺性、且可以抵押到银行进行贷款,导致牌照成为资本炒作的对象,牌照价格曾一度飙升到140万元,而温州推行个体制时,牌照用3万元即可买断。

“要改变出租车行业的现状,一定要打破数量管制和准入限制。这个观点我们提了很多年,但行业的改革一直推动不下去,究其原因还是跟既得利益集团的强烈反对有关。”由晨立分析道。

由晨立对全国多个城市的出租车行业进行过调研,在调研过程中,他发现有些城市的政府部门和出租车公司已经形成了利益共同体,触动现行体制影响到的不仅仅是出租车公司的利益。

“即便管理部门和出租车公司的利益没有捆绑在一起,现在那些大的出租车公司也有阻碍行业改革的利益冲动,他们合力也会对政策产生影响。”由晨立说。

由晨立甚至认为,出租车司机本身也是既得利益者。出租车司机之所以对黑车的存在这么不满,并且因为黑车的存在闹罢工,归根结底还是因为黑车的出现分割了他们的利润,一旦把这个行业推向市场,可能对现有出租车司机的收入造成影响。资料显示,早在2009年,北京黑车总量就达到7万辆,已经超过正规的出租车数量(6.6万)。

而出租车司机的数量又很庞大,据统计,我国目前有8700多家出租汽车企业,有100多万辆出租车、200多万名出租车司机。

“出租车司机群体一旦对制度改革不满,很可能对社会稳定带来影响,这可能也是政府尚未推行改革的一个顾忌。但我们不能因为改革有风险,就拒绝改革。”由晨立认为,可以通过制度设计,弥补因改革对出租车司机群体乃至现有出租车公司可能带来的利益损失,比如在出租车行业市场化之后,国家就不用每年对该行业进行补贴,以往每年60亿元的油补就可以省下来对先前进入的行业者进行一定的补贴。

打破垄断后的制度设计

打破数量控制后,出租车行业应以公司制的模式经营,还是个体制的模式经营?出租车的价格是否还要跟现在一样进行政府定价?

欧爱文认为,一旦破除了准入限制和数量控制,是以个体化的模式运营还是公司制的模式运营就不再是问题,这两种模式也没有优劣之分,只是市场选择的结果,就像开餐馆一样,可以有小饭馆也可以有大饭店。

业内有一种观点是,公司制优于个体制,因为这样可以降低政府部门的监管成本。

但欧爱文认为这种观点并不合理,个体制运营的出租车司机由行业协会进行监管,这并不会增加管理成本,相反由于行业协会对出租车业的性质更为了解,监管起来或许会更加得心应手。

中国社科院工业经济研究所研究员余晖也告诉法治周末记者,当前北京的1000多名个体出租车司机就是由在北京市私营个体经济协会下属的出租车分会进行监管,改革推行以后,也可以照此思路进行管理。

不过欧爱文和由晨立都认为,由于出租车行业涉及公共利益,政府不能把行业完全交给市场,还应对出租车司机的技术水平、出租车的安全性能等涉及公共利益方面进行干预,制定相应的从业标准。

在把整个行业推向市场之后,欧爱文认为也应改变当下对出租车行业的统一定价机制。

“不同等级的服务应该有不一样的价格。不过为了避免漫天要价等情况的出现,维护消费者的利益,可以由政府制定指导价,制定一定的价格区间,允许出租车公司或行业协会根据不同时段的油价、不同的服务等级等进行价格调整。但一定要在出租车的醒目位置明码标价。”欧爱文说。

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