“依法执政”的湖南经验

图:法学出身的省委书记周强,为湖南此轮改革赋予了强烈的个性色彩。

在《法治湖南建设纲要》推出一年之后,法治越来越成为湖南政治实践中的关键词。

1997年,中共十五大首次提出依法治国基本方略,并于1999年正式将此写入宪法。2007年召开的中共十七大,进一步提出要“全面实施依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家”。与此相呼应,各地纷纷提出“法治”口号。

对此,湖南是响应较早的一个省份,湖南早在1998年就提出了“依法治省”,但让湖南打响法治之名的,则是2007年4月着手起草的《湖南省行政程序规定》(以下简称《程序规定》)。其后,经过一年多的打磨,结合了学者构想和实际论证的《程序规定》于2008年4月17日正式推出。这一事件先后入选年度中国十大法治新闻、中国十大地方创新试验等。

一项地方性立法能够引起广泛关注,不仅因为参与起草的专家包括了中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年、最高人民法院副院长江必新等在内的“顶级阵容”,更在于国家层面的统一立法难产多年之大背景。

从1986年有关方面首次提出行政程序立法以来,在行政法学界倾力20余年的推动下,这项立法虽曾被写入全国人大立法计划,却至今仍未提上立法日程。

2011年7月26日,湖南省委颁布的《法治湖南建设纲要》(以下简称《纲要》)正式公布实施,法治自此被赋予了制度化的意义。在《纲要》中,“依法执政”被确定为法治建设之核心。尽管“依法执政”的概念早在中共十六大就已经提出,并非湖南新创,但《纲要》的主要起草人、省委副秘书长贺安杰认为,《纲要》最大的贡献莫过于提供了一个较为完整的区域顶层设计模本。

“三统一”背后的立法审查

《中国社会管理体制改革路线图》一书作者,中央编译局马研所所长何增科教授,曾将法治的核心要素概括为三点:

第一,法为良法,法律应该是经过民主的程序制定的公正的、良善的法。这是人们遵守法治的前提条件。其次,法律要成为人们最高的行为准则,所有的领导指示、讲话、政府的“红头文件”都要符合法律,都要接受法律的检验,特别是接受宪法的检验。违法的就要纠正。也就是要接受宪法和法律的权威。最后,就是要接受宪法的权威性,同时使宪法可诉讼化。宪法学派有句名言叫做“非法之法不是法”,法律本身的程序合理性和实质正当性,是法治社会的基础。

在中国,有大量游离于人大立法权之外的部门法规和规范性文件,它们在现实生活中具有法律效力,却一直处于司法审查的盲区。由于没有经过合法性审查,规范性文件不仅经常与既有法律构成冲突,而且随时可能成为增加公众义务或剥夺权利的依据。

依大陆法律,公民无权就法律本身不合法而入禀法院,对于这些部门法规和“红头文件”的审查则更是付之阙如。

2009年7月9日,湖南当局推出《湖南省规范性文件管理办法》,在大陆率先提出“规范性文件必须由本级人民政府统一登记、统一编号、统一公布”,并规定了文件的有效期制度,被学界称为“破冰”之举。

这一做法,后被写入《国务院关于加强法治政府建设的意见》。但细心的观察人士指出,上述规定其实只限于政府文件,对党内“红头文件”还是“网开一面”的。

这一漏洞被去年颁布的《纲要》予以了填补,将县级以上党内规范性文件也纳入了备案审查的范围。

配合上述规定,自2008年以来,湖南政府部门和党政部门进行了文件清理行动,规模之大为国内罕见。

作为法治湖南最早参与设计的专家,中国法学会行政法学研究会会长应松年回忆,前不久他参加了一个清理“红头”文件的会议,参会者有来自各省市的代表,但是大多数代表不要说清理,连自己辖内究竟有多少红头都没有数,而湖南的代表能说得一清二楚。

应松年说,“三统一”的要求看似并不复杂:统一登记,即文件弄好后要到法制办去登记,统一编号和统一发布,也都是很简单的工作。但这三个统一,一来把“红头文件”的数量弄清楚了;二来文件都经过了统一的合法性审查;三来让文件都产生了有效期,五年,五年后文件还要用的,就要重新登记编号,否则自动作废,不会出现那种早已不再适应现实情况却仍具有规范效力的文件。

“我听他们说,现在他们全省的“红头文件”有下降的趋势”,应松年说,“以前发文件很方便的,现在都要审查过。一个程序就把“红头文件”的问题解决了,这是之前很多地方都在头疼的事情。”

以程序约束权力

中国人民大学副校长、著名民法学家王利明对《凤凰周刊》表示:从拆迁等反映的问题来看,对政府的规范约束不够是一件突出的问题。政府的行政权在程行政序方面随意性、任意性比较大,一些领导缺乏程序意识,行政部门首先应该强调程序规范约束。通过程序来约束公权力。他认为,法治湖南一个很核心的内容就是将权力规制到法律的范围之内。

湖南对行政程序的强调,正是出于这种考虑,应松年如此介绍改革意图:当时我们想直接从行政程序着手,因为政府是最主要的,法治里头最重要的是政府,而政府最重要的就是行政程序,因此行政程序的规定是依法行政的重点。

作为法治湖南最早参与设计的专家,应松年很早就注意到,中国一些单独的行政行为,如处罚、许可、强制的有关规定已经具备,其他法律里也规定了许多行政程序方面的事情,但缺一部总体性的行政程序法。

应松年回忆道:“当时我们就在想,我们立法一个现成的办法,那就是没把握的话就从地方开始,从地方上找经验。正好湖南是周强当省长去了,他对于如何治理湖南是有想法的。我们一起谈话谈到法治湖南,第一个入手的就应该是政府,因为政府是最主要的,法治里头最重要的是政府。于是,他们搞了个行政程序规定。紧跟着,与行政程序相配套的制度他都把它建立起来了。他是有一套设想的,最后不是有个法治湖南的大纲吗?从现在来说,湖南已经有一套比较完善的方案了,法律环节都有了,现在就看实践了。”

“了解程序作用的人应该懂得,要作为一个政策的决策,要决定一个事,这个怎样保证才能不会错呢,保证能符合人民的利益呢?就是通过程序控制。一个决定、一个草案拿出来了,要经过专家论证,论证后公布,群众讨论、参与,这两个关是非常重要的。群众都参与过了以后,不单看你这个决策正确不正确,实际上也是一个沟通的过程。他了解了,上面是要搞这个事情的。经过他提意见,他就很容易接受。之后再经过合法性审查,还要经过风险评估,最后,重大决策还要经过决策集体一起来决定,所以能保证我作出的决定是不会错的。”应松年表示。

而《程序规定》及其配套措施,还有后来的《纲要》,都规定了程序化、公开化的内容,亦为民众参与提供了进路。

长沙市法制办公布的数据显示,在行政复议方面,今年上半年长沙市共收到行政复议申请193件,较去年同期增长119.32%;受理169件,受理率87.56%,较去年提高了11.23%。长沙市2011年有10起行政行为被长沙市政府法制办直接撤销,今年撤销的行政行为也已经达到5起,“县政府、区政府、规划、工商、人社都有涉及。”长沙市法制办认为:“行政复议申请翻番,主要原因是群众法制观念逐步加强。这也是长沙市畅通复议渠道、积极受理、按时办结复议案件的成果体现。”

2011年通过的《服务规定》则是大陆首部全面规范政府服务行为的地方行政规章,它在服务公开、建造社区服务平台、社会求助服务平台等方面都规定了“指定动作”,形成制度倒逼机制。为此,各地基层政府纷纷寻策为市民服务。

例如郴州,着力行政审批制度改革,实行“一站式”审批、一个窗口服务,推行网络审批,缩减审批时限;在岳阳,投建“12345公众服务热线”,整合了81家政府和行业单位资源,24小时接听公众求助来电。

“软”法之治

有法律学者将法治湖南归纳为软、硬法相结合的模式。行政法专家认为,现代法治应当更多地寻求协商、少用强制,应当区分各种社会关系秩序化的难易程度选择强弱有别的规范去调整。而所谓软法,就是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范,包括了立法中的指导性、宣示性等非强制性规范,政治组织创制的自律规范,社会共同体创制的自治规范等。

在此方面,法治湖南可谓提供了一个地方范本。

在源头治理方面,湖南引入了重大事项社会稳定风险评估机制,并为此专门出台了评估办法,明确重大事项的范围、责任主体、评估内容、评估程序等。据相关部门统计,2011年湖南全省共对2482个重要决策和重大事项进行了社会稳定风险评估,其中通过2161项,暂缓实施245项,否决76项。

法治湖南的柔性治理色彩还可体现在社会矛盾处理路径的改变上,主要是对调解的倚重。

目前,在湖南全省范围内,已有80%以上的县市区和90%以上的乡镇街道都建立了矛盾纠纷调处中心,促使乡镇司法所对基层纠纷作出敏感反映,并利用调解手段平息纷争。

此外,还建立了人民调解、行政调解、司法调解三种调解相互衔接的“三调联动”机制,在专业性较强的医患纠纷、交通事故、征地拆迁等领域,尝试设立行业性、专业性调节处理机构。

软法之治最令人担忧的便是其执行效力问题。对此,湖南当局主要依靠的是考核评价体系。例如2010年3月,湖南省政府就出台了《依法行政考核办法》。

从今年发布的行政考核方案看,湖南省政府分别对市州基层政府和省直单位、中央在湘单位制定了考核内容分解表,主要是将《纲要》、《程序规定》及其配套规定的落实情况分解为若干子项,细致如举行重大行政决策听证会、建立社会求助服务平台、规范性文件备案等都设置了不同的分值。考核结果将予以通报,并作为政府绩效评估的重要内容。

王利明认为:“法治湖南”是与领导人接受先进的法治理念开始的,理念影响了他的态度和行为;另一方面,也与领导面临的维稳压力日益增大有关,原来维稳的许多做法不可持续了,促使有思想、有想法的领导人寻找新路。“‘信访不信法’最后的结果是进入维稳的怪圈,要跳出这个怪圈,最终还是要依靠法治。”

 

 

《凤凰周刊》2012年25期  赵季文

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