韩国反腐经验:官员财产公示线路图

 独立的反腐机构、司法调查、行政督查、媒体监督、公务员教育以及“以腐为耻”的国民教育,近20年来韩国建立起各司其职又环环相扣的预防与惩治腐败体系,由腐败较为严重的威权型国家顺利转型。

 

据“透明国际”2012年全球清廉指数排名,在全球176个国家和地区中,韩国排名第45位,中国排名第80位。中国的名次低于日本和韩国,但高于印度、越南、蒙古和大多数亚洲国家。

韩国朝野上下普遍将腐败问题视为阻碍其跃升为发达国家的障碍,但在反腐的征途中仍只是行至半程。2006年7月至2010年6月期间,韩国230名民选地方政府领导中,有92名在任期中因涉腐被起诉。这也与其整个社会的廉政洁癖有关,在韩国,违规收受小额政治献金便足以被起诉。

上至总统,下至基层公务员,韩国官员面对的是一整套从预防到惩治的法律与制度,首当其冲便是关于官员财产申报的《公职人员伦理法》。

20年前,1993年2月28日,韩国当代值得记住的一天,首都汉城的民众满怀期待地翻开当日的报纸。

一天前,青瓦台总统府举行的国务会议上,新当选的总统金泳三不仅让与会的政府阁僚们吃了一顿只有面条和泡菜的午餐,还向全体国民庄严承诺,自己将以身作则,公布家庭财产。

“17亿7822万6070韩元”!这就是新总统金泳三家族的财产总额,其中包括了总统夫妇、总统父亲以及他的两个儿子的所有资产的价值。

从节约餐饮开支到公布家族财产,作为韩国民主化运动的领袖之一,民主改革后第一位民选的文人总统金泳三,上任伊始便雷厉风行地掀起了一场以高官财产公示为契机的廉政风暴。韩国的官场生态从此开始发生一次翻天覆地的变革。

“疾病”缠身的韩国

腐败在韩国同样有着悠久历史。从1960年代的朴正熙政府开始,韩国进入了经济高速发展的“汉江奇迹”时代。人均GDP从1965年的160美元,提升到1980年的2300美元。但在以政府主导、依托于财阀的发展模式之下,政府垄断大量资源和建设项目的调度与分配权。各大财阀为争夺获利丰厚的政府项目,竞相贿赂权力官员。财富的激增伴随着的是体制型腐败的愈演愈烈。

从1980年代末到90年代初,韩国经济发展速度开始下降,以出口为导向的经济模式开始显现出后继乏力的态势。到1992年,韩国的人均国民生产总值已达7000美元,但经济增长率降为4.7%,位列亚洲“四小龙”之末。世界银行甚至一度将韩国排除在“四小龙”之外。

腐败却在韩国已经形成了一种普遍的文化。礼大办大事,礼小办小事,无礼不办事。在海关和政府办事机构里,官员们明目张胆地索要贿赂。在很多人眼里,拿钱办事已是天经地义。韩国的腐败,也如它的经济奇迹一样蜚声海外。

“如今,在这块土地上,权威和秩序崩溃了,社会纲纪松弛了,到处都蔓延着不负责任、舞弊和腐败。穷奢极欲,金钱万能,乌烟瘴气。一度著称于世的韩国人的耐劳精神,曾几何时,已烟消云散。”金泳三在他的《开创二十一世纪的新韩国》一书中,痛斥这种“韩国病”正在毁掉国家的未来。

事实上,反腐败的话题在韩国从来就没有消失过。即使在军人集团掌权时期,政府不仅需要通过反腐败的形式树立自身的合法性,同时也可以同时达到排除异己势力的目的。但在金泳三之前,反腐行动更多地倾向于自上而下的运动式反腐。

朴正熙时代,“庶政刷新”运动从1975年持续到1979年,旨在“消除所有腐败现象”,并“净化社会”,“提高国民价值观,树立健全的国民精神”。运动从一开始便是以朴正熙本人的铁腕为手段,尽管有5万多名行政人员遭到惩处,但其执行以人治代替法治,以非常手段暴力祛除腐败分子,最后却以朴正熙被其亲信杀害而收场。

全斗焕和卢泰愚时期的韩国也掀起了名为“社会净化”和“新秩序、新生活”的反腐运动。但全斗焕、卢泰愚集团本身就深陷权钱交易,自己便是腐败体制的既得利益方。腐败总统反腐败,自然雷声大雨点小,形式多内容少,教育多惩戒少。反腐沦落为说教与走过场,而腐败则与国家的政治经济体制融为一体。

立法掀反腐风暴

面对腐败的盛行,金泳三认为只有“用玻璃制成权力的殿堂,让人们透过玻璃看清权力的内幕”,才能阻止腐败的滋生。“开放政治是民主政治的最重要环节”,而公开财产则成为金泳三提倡的“开放政治”中的重要一步。

说到公务员财产公开,金泳三既不是第一个公开自己财产的总统,也不是第一个提出建立官员财产公开体制的总统,但他却是首个建立韩国公务员财产公开制度,并以此达到反腐目的的总统。

在赶走李承晚后建立的第二共和国时期,韩国政府便提出了公务员财产登记的制度设计。1960年制定的《公务员财产登记法案》规定,高级公务员在就任时需登记财产,并每年申报增减情况。财产登记范围不仅包括官员本人,还包括配偶及同一户籍的直系亲属的财产,但登记的结果予以保密。第二共和国过于短命,也由于相关法律法规配套不完善,法案最后无疾而终。

1964年,朴正熙政府提出了官员自愿申报财产的规定。尽管在当年7月进行的登记中,90%的公务员都参加了登记,但这次登记仍有1000多人没有参加,结果不仅没有公开,也没有形成制度。

1981年,全斗焕政府颁布了《公务员伦理法》。该法确立了公务员财产登记的义务,以及对申报财产的审查与调查。尽管这个法案只要求三级以上公务员进行登记,且登记信息无需向公众公开,但该法的出台还是为金泳三时期的财产公开制度改革打下了法律基础。

1987年,全斗焕政府在民众大规模示威的压力下同意修改宪法,进行总统直选。在之后的总统选举中,军人出身的卢泰愚作为总统候选人,也提出高级公务员财产公开的建议,并于1988年4月自己带头公布了财产。但关于官员财产公开的法案,最终却在国会中长期被搁置。

直到1993年,随着金泳三在就职不到一周便将自己家产予以公示,新政府中400多名官员和国会议员也纷纷效仿:国务总理黄寅成22.98亿元、检察院长李会昌15.5亿元、执政党民主自由党代表金钟弼24.4亿元……一时间,总统到副部长的家庭现金、不动产,以及各种奢侈品的话题成为媒体和民众热议的焦点。

财产公示推动的反腐风暴随即在韩国新政府内产生巨大震动。

建设部长官许载英因偷税漏税、非法从事不动产投机等金融丑闻而辞职。保健社会部长官朴养实因涉嫌为他人非法堕胎、非法从事不动产投机而辞职。

新任汉城市长金尚哲曾在金泳三竞选中立下汗马功劳,被称为金泳三最得力的助手,由于被查出在禁止建筑房屋的绿化带上盖私宅,旋即被解除职务,成为历史上任期最短的汉城市市长。这一轮财产公开下来,已有5名副部长、242名高级行政官自动离职。

财产公示风暴也伤及诸多执政党内大员。70岁的金载淳是前国会议长、民主自由党要员、韩国政坛常青树,因违法占领公共绿地,夫人非法购买农田,非法从事不动产买卖而被迫辞去党内职务。国会议长朴俊圭,因被揭露从事不动产投机并故意虚报财产总额而遭到舆论讨伐,尽管曾一度拒绝辞去议员职务,最后也被迫下台,成为金泳三反贪风暴中落马的级别最高官员。

国会议员金文启在财产申报中暴露出拥有12处住宅、11座大厦、另有320公顷的土地。经调查,这位韩国“房叔”曾采取非法手段,先后19次改换他和家人的《居民登记证》,以购买土地从事投机,被司法机关逮捕。此外,还有两名议员离党,多名议员因各种违法行为受到警告。

5月20日,在金泳三的推动下,韩国国会通过了《公职人员伦理法修正案》,扩大了财产申报的公务员范围,由原来的三级以上公务员扩大到四级以上,议员和公职候选人亦被包括在内。

财产申报的审核权由各级申报机关负责人,转交给了中立的“公职人员伦理委员会”,委员会依法进行审核并定期向国会提供报告。修正案还加强了有关虚假申报等行为的处罚,如拒绝财产登记、提供虚假资料、拒绝出席皆可获罪,财产申报与惩罚体系得以完善。

有了法律支撑,财产登记和公示不再只是新政府的政治姿态,更变成了全国官员需要履行的义务。从1993年7月21日到8月11日,上至总统、总理、各部长官,下至警长、校级军官、大学校长等3万多名韩国公职人员,一个月内进行了财产登记。登记的项目包括房地产、现金、存款、股票、证券和金银首饰等项目。

为了使广大公务员能配合改革的推进并适应改革对他们的冲击,金泳三还向六级以上公务员及其妻子写信,希望他们能顾全大局,甘于清贫,支持改革,齐心协力建设一个清廉公正的韩国社会。

从9月1日到12月1日,检察院开始对公职人员的财产进行核查。如果核实当事人的财产来路不正,将被解除公职,判处五年以下有期徒刑,并处罚金62500美元。9月7日,1167名高级官员的财产信息被公之于众。9月8日,“不义之财特别调查小组”成立,开始协助司法机关,以财产登记是否属实为突破口,深入对非法敛财的高级官员进行调查,尤其对将个人财产转移到妻子儿女身上的现象进行紧急调查。

此轮财产登记和公示再次引起一波官员辞职潮。青瓦台治安秘书官朴鲁荣和女性担当委员长郑玉善在公开财产的第二天便提出辞职。大法院院长金得柱因拥有房产过多而辞职。监察总长朴钟品,光州地方法院院长朴英植也突然辞职。因为担心公开财产会引来麻烦,在登记财产前直接辞去公职的便超过70人。

在执政党内,由于与第一次申报时相差悬殊,两名议员被除名,一名被停止党籍6个月,另有五名议员被给予警告处分。

据当时总统府秘书室的统计,截止到1994年2月15日,超过4000名大小官员因为徇私舞弊、贪污受贿、侵吞国家财产而受到惩处。其中,1363名中高级官员被免职,242人在公布财产之前或之后自动辞职。在司法界中,有602人因执法犯法而被拘留。

韩国长期的军人独裁政府造就了军队的深层腐败与军人干政传统。为了防止军人政变再一次阻断民主的发展,也为了肃清旧军人独裁体制下的腐败,金泳三在上任不久便将反腐风暴迅速引向了军界。在这场被称为“肃军”的清洗行动中,总参谋长、陆海空军参谋长、各军兵种司令官和各军军长均被免职。军级军官变动了62%,师级军官变动了39%。

“粟谷”军火非法交易案中,包括两任前国防部长在内的28人受到惩处。军队高层换上了一批精明强干又默默无闻的年轻将领。从此,军队不再成为韩国民主体制的威胁。

紧急命令:金融实名制

要使得财产公开制度能够更有效地运行,一个能够追踪到每一笔交易的实际相关人的金融制度就显得非常重要,这就需要推出金融实名制。

60年代,为鼓励投资,动员一切存款投入到经济发展中,韩国政府默许了在金融交易中使用假名或他人代名,从而营造出腐败的温床。全斗焕与卢泰愚时代,金融实名制都曾被提出,但一方面担忧经济增长受到影响,一方面统治集团本身有忧虑,金融实名制的法案在1981年12月的国会上得到通过,但仍被总统命令长期搁置。

1993年8月12日,金泳三发布《总统紧急命令》,宣布实施金融实名制。从当月开始,所有账户在进行金融交易中,都必须开具持有者的真实姓名或批准的正式名称。该命令规定,非实名资产必须在两个月之内完成转换成真名的手续,未实行转换的资金则将按每年年利的10%~60%征收罚金。

......未完,详情见《凤凰周刊》

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