大陆官员财产申报之难与易

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进入5月,有《中国经营报》等多家大陆媒体报道,中共中央纪律检查委员会已开始对领导干部财产申报抽查的具体方案进行研究,并已在广东与上海两地进行试点,抽查的比例约为15%-20%。广东省纪委已根据本省早些时候拟定的《从严治党五年行动规划》,将财产申报试点地区选定为珠海横琴新区、广州南沙新区和韶关始兴县。

北京大学法学院姜明安向《凤凰周刊》证实,他于去年11月30日参加中纪委由王岐山主持的会议。会上他曾提出对过去三年内官员财产申报情况进行抽查摸底的建议。从反馈来看,中纪委基本接受了他的建议。对于抽查方式,他本人更倾向于以一定比例随机抽查。

对之前若干年内地党政干部所申报的财产材料进行抽查的方案,与大陆舆论对官员财产公开的期待尚有距离。

对此,中央党校政法教研部教授,反腐败专家林在接受采访时坚持认为,应当利用现有的政策资源,通过改进现有制度,先落实对官员财产的申报,使大陆的财产申报制度能够达到西方国家的效果,再在此基础上逐步实现财产信息向全民公开。

大陆官员财产申报现状

大陆现行的领导干部财产申报制度主要依据2010年7月由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。该《规定》要求各党政机关、事业单位、国有企业中的县处级副职以上领导干部,在每年1月30日前集中报告其房产、投资、补贴等收入财产情况,以及其配偶和子女的房产、投资情况和在海外活动等情况。

据人民网2011年12月27日报道,当年报告个人事项的全国副处级干部人数达到178.7万。

尽管2010年的《规定》已经是经过1995年、1997年、2001年、2006年的四个版本后的第五版,但其寥寥23条的规定中对于财产申报信息的审核以及对谎报、瞒报、漏报的惩处方面的规定仍然非常粗糙。如对财产申报信息的核查上,只有第十五条的“纪检监察机关(机构)和组织(人事)部门要加强对本规定执行情况的监督检查”这样毫无实质内容的语句。整个《规定》中也缺少申报信息对内公示与对外公开的环节。

林表示,正是因为审核、公示与惩处环节的缺失,致使“一个本应是发现问题的制度,却成为了隐藏问题的制度。”财产申报反而成为腐败分子“廉洁”的标签,更是鲜见哪位官员因为财产申报而落马。

一位重庆某正处级官员向记者透露,2011年年初时当地组织部门曾让其所在部门副处级以上官员填写有关个人财产等事项的表,总共有四页,分成若干条目,其中包括本人收入状况、房产、子女与配偶是否在国外等情况。但是填表后便再也没有其他程序,之后的两年也没有再填写相关的内容。

公职人员财产申报成世界潮流

现代公职人员财产申报制度在二战以后开始兴起。美国联邦政府官员从1965年起需要向某政府机构报告其个人财产状况。1978年,美国国会通过《政府伦理法案》,要求联邦立法、行政、司法三部门一定级别的公职人员申报其财产信息。而在美国一些州,财产申报的立法更是从50年代便出现了。

相对于美国,欧洲走得谨慎得多,但到80年代,西欧主要国家均建立了财产申报制度。东欧剧变、苏联解体后,诸多原苏东国家为寻求加入欧盟,也开始在国内实行财产申报制度。世界银行2006年的统计中,28个非洲国家、8个拉美国家都已在国内实行公务员财产申报。亚太国家中也有澳大利亚、新西兰、日本、韩国、印度、泰国等实行了财产申报制度。

《联合国反腐败公约》第八条与第五十二条中规定,成员国应当根据自己本国法律情况,努力制定要求其公职人员申报其资产、投资、获赠等可能与其公职产生利益冲突的情况,并对违背申报要求的进行惩处。

而据世界银行2012年做的一次统计,在176个国家和地区中,有137个实行财产申报制度,占被调查国家的78%。可以说公职人员财产申报制度已经被相当多的国家所接受,成为一种国际通行的反腐败制度设计。

值得注意的是,在世界银行的统计中,将官员的财产信息向公众公布的国家和地区只占43%。官员财产信息是否向公众开放的问题上,隐私权与公共利益的争论在一些国家仍旧存在。并且,拒绝财产公开的国家中包括德国这样相对清廉的国家。经济合作与发展组织(OECD)2011年发布了一份名为《公务员财产申报——一种反腐工具》的研究报告指出,并不存在申报信息向公众公开的国际标准,每个国家都将基于法律和社会传统,在公共利益与隐私权间进行平衡。但其承认,随着越来越多国家不断扩大官员财产信息公开的范围,公开官员财产信息已成为一种世界发展趋势。

财产申报何以能有效施行

那么,一个完整有效的公务员财产申报体系应当是如何的呢?大陆无论改进现有的财产申报体系,还是实行财产公开制度,是否都应当符合其中一些基本原则的要求?

上文所提到的OECD报告经过前苏东国家以及一些西欧国家研究后指出,在申报人员范围、申报内容、申报过程、违规责任以及是否向公众开放、怎样开放等问题上,不同国家根据其不同国情的需要,其规定往往大相径庭,其中也并不存在最佳模式。但关于申报人员的划定、申报的核查方式以及对违反申报规定的惩处方面的结论与建议值得大陆借鉴。

首先,在财产申报范围上,不同国家涵盖的公务员范围有所不同。如德国只包括了国会议员等通过选举就任的人员,而拉脱维亚则包括了所有公务员。OECD报告中指出,并非财产申报的范围越广其体制便越有效。一些国家基于获取选票等政治原因,不断扩大财产申报范围反而容易造成制度效率的下降。

但报告也指出,几乎所有国家都将申报的重点放在总统、总理、国会议员、内阁部长等高级公务员,以及税收、海关等一些敏感部门官员上,并对这些人员采取更为严格的财产申报程序。其原理在于,职位越高的官员,其掌握的权力更大地影响公共利益,其利用公共权力获取私人利益的机会也越大,因此其个人隐私权应当受到更大的限制。而相对低级别的公务员,由于其影响公共利益的能力有限,其个人隐私权也有理由受到更多的尊重。

同理,对于财产公开的范围,几乎所有国家也都将其放在政府权力结构的最顶端。如韩国1993年修订的《公职人员伦理法》规定,财产登记义务人涵盖了四级以上公务员与几乎所有部门的首长级官员,而财产登记信息需要向公众公开的则包括一级公务员,以及税务部门二、三级公务员。

在财产申报的核查监督问题上,OECD的报告特别指出,一个独立的、排除不正当政治影响的核查机构对财产申报体制格外重要。尽管财产核查机构的独立性一般没有司法部门那样的高标准,但在财政保障、人事任免、独立处所、与其他机构间清晰的职责范围以及其责任机制上都应当有清晰的规定。详细内容见相关杂志

 

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