延迟退休年龄合理化之辩

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专家:不能依靠延迟退休年龄解决养老金压力 

眼下,恐怕没有任何一项民生话题可以像养老金缺口问题这样,引发全社会几乎所有年龄段人群的共同关注。

今年4月7日,中国社保基金理事会党组书记戴相龙在参加博鳌论坛时表示:养老金确实存在缺口,他建议通过推迟退休年龄等方式弥补。由于社保基金理事会是国务院直属负责管理运营全国社保基金的机构,舆论普遍认为,戴相龙在这一高级别论坛上的表态意味着官方正式承认问题存在,随之而来的新争议则是屡被官方提及的延迟退休是否即将推行。

人民网舆情监测室统计的数据显示:戴相龙表态48小时内,诸多门户网站舆情热度最高的话题均是“延迟退休弥补养老金缺口”,至少127万网友参与讨论。其中,搜狐网的调查显示:95%的网友反对推迟退休年龄。

除去网友的一片嘘声,专业领域对以此方式弥补养老金缺口的质疑声更大。一种观点认为:现在只要一提到养老金缺口问题,总是把注意力集中在废除双轨制和延迟退休上,实际上,废除养老金双轨制之所以是必须,更多的关乎公平。至于延迟退休,一个被忽视的事实是,退休年龄本质上是市场选择的结果,并非一个政策可以左右。

延退填养老缺口合理吗?

据戴相龙透露:目前,全国城镇职工基本养老金为2.3万亿元,其中社保基金总额约9000亿元,补充养老金为5000亿元,合在一起不足我国GDP的5%。“靠公共养老金养老根本是不行的。”他建议,可以每五年延迟退休一年,最终将退休年龄推迟至65岁。

实际上,“延迟退休”的提议早在2004年就已出现。

从1985年起,随着经济体制改革,中国政府决定逐步放弃实行了30多年的全国统筹社保制度,建立社会统筹的制度,到1997年,统账结合的混合型养老保险体制终于确立。然而由于经济转轨的巨大成本,尤其是大量国企工人下岗面临的失业和养老问题,1998年出现半数省市都出现了养老金收不抵支的情况。随后政府进行了包括成立全国社保基金、做实个人账户、改革基础养老金计发办法、调整缴费基数等政策调整,但是收效甚微,资金缺口逐年增大。

这套制度运行十余年之后,随着不同版本的研究报告越来越多,社会对养老金缺口问题的关注达到空前热度。根据中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示:2011年,在32个统筹单位(31个省份以及新疆生产建设兵团)中,收支缺口达766.5亿元。该中心主任郑秉文表示:到2011年底,中国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿元,但是个人账户实有资金2703亿元,空账金额高达2.25万亿元。这一缺口数字,还是各种研究机构发布的版本中最少的。

一个共识是:如果不进行调整,这个缺口将越来越大,最终导致养老社保体系崩溃。而在众多方法中,延迟退休逐渐成为官方愿意接受的选择。

有专家曾作出推算,根据适龄人群数量,退休年龄每延迟一年,养老统筹基金即可增加40亿元,支出减少160亿元,这一增一减,实际上可以缓解约200亿元的资金缺口。

但另一方面,延迟退休对劳动者的损失却是更容易预见的。以一位22岁大学毕业开始工作的男性劳动者为例,60岁退休时,已缴纳38年养老保险。根据2010年人口普查计算出的中国男性平均预期寿命约72岁,即可以领取12年退休金。如果65岁退休,则需缴保费43年,却只能领取7年退休金。

而且,中国人缴纳的社保占收入比例本来已经偏高。2012年9月人社部社保中心负责人对媒体表示:经有关方面对世界上173个国家社会保险费率统计,目前中国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为40%左右,在列出统计数据的国家中居第十三位。中国五项社会保险费率中,主要是养老保险费率偏高,为28%,而美国与之对应的老年与遗属保险税目前税率为10.6%,而且只需缴纳满10年,退休后即可领取养老金。

当初这一缴费率的确定除了考虑劳动者工龄和社会人口结构变化,还由于中国自上世纪90年代才实行现有社保制度,所以要在确保当期支付的基础上,再为未来积累一部分资金。另外,为下岗工人提供养老金等所谓的“转轨成本”也需要通过单位和在职职工缴费来弥补,这必然推行较高的养老保险费率。这也意味着,中国企业劳动者一直在为养老制度转轨买单。

据此,社保专家认为,如果推迟了退休时间,自然也应相应下调缴费率。如果只单纯延长缴费时间,按照社会契约精神,无疑是政府对一代人的违约。从这一角度看,延迟退休也必然会遭到利益受损的民众反对。  

然而,8年来的基本情况却是,延迟退休即将实行的消息一次又一次被抛出,遭到民意反弹后,再被官方辟谣并非近期计划,如是反复,已经形成循环,特别是自2012年以来,被提及的次数明显增多,甚至还衍生出了“阶梯式退休”等新词汇。

这一次在戴相龙表态后,4月15日,人社部又最新一次作出回应称:对延迟退休政策还处于研究阶段,人社部在“十二五”期间尚无延迟退休计划。不过舆论还是普遍认为,实行延迟退休已成必然,只待合适时机就会推出。

延迟退休并非“世界趋势”

为了解释延迟退休的合理性,一些专家还提出,由于近几十年来,人均预期寿命普遍有了显著提高,而老龄化社会已经到来,所以延迟退休是世界性的趋势。

上述观点的重要理据之一是2012年7月人社部直属中国人事科学研究院发布的《中国人力资源发展报告(2011—2012)》。该报告称:目前,中国城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁,其中男性平均退休年龄为58.3岁,女性为52.4岁。而全球不少国家的退休年龄都在60岁以上,发达国家中,美国最高,为66岁,法国最低,为62岁。

确实,自上世纪五六十年代起,以发达国家为主的部分国家就已开始逐步推迟退休年龄。芬兰、冰岛、英国等国半个世纪前的退休年龄就达到65岁至67岁。21世纪以来,更多的发达国家选择推迟退休年龄。目前,美国、加拿大、德国等领取全额养老金的年龄均已经由65岁提高到67岁。

据2012年6月经合组织(OECD)发布的最新报告统计,其34个成员国中的28个提高了退休年龄。目前,一半国家的退休年龄超过65岁,其中14个国家高达67岁至69岁。

但是在发展中国家,女性的退休年龄一般在55岁至60岁之间,如巴西、俄罗斯、泰国、印尼等。男性退休年龄一搬在60岁至65岁之间。普遍低于发达国家,且仍在保持。

另外,近年来,法国、俄罗斯等国反而逆势而动,明确反对延迟退休,甚至寻求将退休年龄提前。2012年6月以奥朗德为首的法国新一届政府推出退休制度改革。根据新政,从18或19岁即开始工作,并缴纳满41.5年社保的劳动者,可以于60岁退休。而此前的萨科齐政府一直主张推迟退休年龄,曾规定不论工龄,必须在65至67岁退休才能拿到全额养老金。新政的实施,意味着今后约1/6的法国工人可以提前退休。

俄罗斯总统普京则表示延长退休年龄不可行,也不需要。他认为,虽然俄罗斯养老制度存在许多问题,但是改善的关键不在于提高退休年龄,而是鼓励退休人员达到退休年龄后主动继续工作。

同样是“退休”,中外的定义也是不同的。在中国,退休年龄是一条线,意味着过线就可以领取到养老金;在发达国家,退休则是一个弹性的区间,达到退休年龄可以领取全额养老金。

以美国为例,虽然法定退休年龄规定为67岁,但是不论是政府、企业还是大学,都可以自愿选择提前或延迟退休。美国人的政府统筹养老金叫“老年与遗嘱保险金”,按照规定,只要一个美国人工作满10年,即缴纳10年上述保险税,在他62岁时起,就可以领到养老金,不过只有全额养老金的75%,所谓退休年龄67岁,是指从67岁开始可以领取全额养老金。

所以,实际的情况是半个世纪以来,部分发达国家提高了退休年龄,绝大多数发展中国家则维持现状。而且,就算是提高了退休年龄的发达国家,其最主要原因也并非为了弥补养老金缺口,欧洲、北美、日本作为人口老龄化程度最高的地区和国家,延迟退休的根本原因是劳动力不足。

实际退休年龄未必一刀切

中国延迟退休也不乏“劳动力不足”的理由,戴相龙在博鳌论坛表示:延长退休年龄不仅是为了养老金的收支平衡,而且是为了让有条件的劳动者更好地为社会服务。在讨论延迟退休的作用时,这一观点也颇具争议。

赞成者认为:中国的人口红利已经开始逐渐消失,延迟退休年龄,可提高劳动参与率,可以解决未来中国劳动力不足的问题。

郑秉文表示:中国劳动年龄人口总量预计将从2010年的9.7亿,减少到2050年的8.7亿,减少的拐点出现在2015年。中国社科院数量经济与技术经济研究所分析室主任李军则表示:预计到2050年,劳动年龄人口将减少到7.1亿,2030年以后,中国劳动力供给将严重不足。

反对者则认为:所谓的劳动力不足与“结构性失业”其实一直是并存的,劳动力供给同样不能静止地看待,应该与中国的产业结构变化、城市化进程等联系起来分析。实际上,不论政府将退休年龄规定为何时,本质来说,真正的退休年龄还是由市场决定的。

过往经历已经证实反对者的观点。虽然自1978年起,国家就已规定了退休年龄为男60岁、女55岁,但实际生活中,人们平均退休年龄却远远低于这个数字。特别是上世纪90年代开始的国企改革,在1998年至2000年期间,就有2137万人下岗,虽然2000年以后官方已经鲜有公开下岗人数的最新统计数据,但是根据专家和媒体的测算,这一数字仍然高达数千万。与此同时,还有病退、内退、买断工龄、停薪留职、厂内待业、待岗等各种名目的“非正常退休”被发明和运用,令企业员工提前退休或被退休。

而目前中国面临的结构性失业,正是待业者和企业需求不一致造成的。据人社部最新发布的《部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》对2011年度全国117个城市的统计分析显示:86.4%的用人单位对劳动者的年龄有要求,对16—34岁之间的劳动者需求最大,占总体需求的63.4%,对45岁以上劳动者的需求量仅为5.4%,需求比重与求职比重相比,明显供大于求。

这一状况的出现和中国产业结构的特点直接相关。据国家统计局2011年《中国统计年鉴》显示:从事建筑业、采矿业、制造业等第一、二产业的重体力劳动者占全国总职工人数的52.9%,而从事信息业、金融业等脑力劳动的人数仅占14.1%。

所以,在维持现有产业结构的情况下,中国未来即使出现劳动力短缺,也是缺乏年轻劳动力,这方面可以由城镇化带来的大量农村年轻劳动力弥补。如果将退休年龄延迟至65岁,不仅老年劳动者感觉吃不消,实际上大部分企业也不并需要。

事实上,自2010年起,养老保险基金连年呈现赤字的上海市已经率先开始“弹性退休”的试点,即已达退休年龄的劳动者,如果继续工作,可以延迟申领养老金。然而实行的情况并不乐观,截至2011年4月,全市范围内仅有200余人申请并审批通过延迟退休。截至2012年7月,在逐步扩大使用单位范围后,也不过千人申请,侧面说明了老年劳动者需求与供给的关系。

另外,用人均预期寿命明显提高作为支持延迟退休的理由也是不合理的。所谓平均预期寿命其实是一个加权数字,和儿童出生时死亡率等相关。与普通人平均寿命关系更加直接的是另一项统计——“预期健康寿命”。据中国卫生部发布的《中国卫生统计年鉴2010》数据,中国人的预期健康寿命为66岁,也就是说如果延迟退休到65岁,中国男性会直到生命的最后一年才能领到养老金。

退休年龄比中国迟的美国、法国、德国的健康寿命分别为70岁、73岁、73岁。来自卫生部2008年的另一项统计则显示:调查中有52.25%的55—64岁人口患有慢性病。这意味着,如果中国也将退休年龄延迟到65岁,一大部分劳动者后期可能要带病工作,或者一退休就躺在病床上。

当劳动者认为他们一生所缴纳的保险费用与回报严重不对等时,逃费就成了必然。在这方面,俄罗斯就是很好的例子。受生活环境和习惯等影响,俄罗斯的人均寿命、特别是男性平均寿命一直远低于欧洲其他国家。据2010年联合国公布的数据,俄罗斯男性的平均寿命为60岁。也就是说与该国的法定退休年龄相等。有男性劳动者意识到缴纳养老保险非常不划算,选择了逃避缴费。据统计,由于逃避缴费现象严重,俄罗斯养老金缴费率仅为16%—19%,远低于养老保险制度规定的29%,这样一来,反而更增加了政府支出养老金的负担。

弥补养老金缺口并非无路可走

据此,有社保专家认为,既然延迟退休不能解决养老金缺口,真实退休年龄是由市场决定的,贸然执行还可能带来一系列反效果,那么这就是一项完全没有必要进行的政策调整。面对越来越大的养老金缺口,应该尽快尝试其他办法。包括对社会养老体系的顶层设计进行改革,改变政府统筹养老保险一根支柱独大的现状,建立三支柱的养老保险制度。在这方面,很多国家都有成熟的经验。

以美国为例,普通美国人晚年的经济来源主要有三渠道。其中,由国家统筹的养老金只提供最基本的养老金。除此之外,还有企业年金,以及由国家出台税收优惠政策来鼓励个人购买的“税延险”等商业养老保险。在美国退休人员的收入中,基础养老金仅占42%。

在现支现付与累进制相结合的养老保险制度体系内,中国还应该真正做实个人账户。

为了弥补长期存在的养老金缺口,养老金个人账户的资金常年被挪用,形成数额巨大的空账。虽然从2000年开始,中国就推出了做实个人账户的试点,不过,目前看来,短期内想要做实个人账户困难重重。

据报道,首个参与做实个人账户试点的辽宁省,从三年前就已开始支借个人账户资金用于支付当前养老金,被看做是试点失败的标志。截至2011年底,参与试点的辽宁、江苏、山东等13省份共积累个人账户基金2703亿元,与记账间的差额仍然高达2.25万亿元,而这也正是上述提及的养老金缺口金额。

如果说发展三支柱是长线策略,而短期内又不可能做实个人账户,那么剩下最被人惦记的方法就是将上市企业的国有股划拨一部分给社保基金。据统计,到2012年底,中国国有资产近70万亿元,其中央企资产30余万亿元,而且,去年央企利润已达1.3万亿元,几乎达到养老金缺口的一半,乐观的看,仅凭央企两三年的净利润,即可拯救全国人民的养老金,不过,这也几乎是养老金改革最不可能的方案之一。

 

 

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