大陆求解信访困局

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厦门BRT纵火案,黑监狱强奸访民,围绕着中国社会矛盾在上访渠道爆发的一系列恶性事件,中国反思并改进上访制度。十八大以后,悄悄开始变化,这次没有公开宣布的信访改革,目标是将信访纳入法制化轨道,期望通过法律判断的唯一性为信访诉求难以统一最终裁决,解决当下信访诉求和息访成本越来越扩大化的趋势。

不过,据清华大学课题组的研究,目前的信访诉求背后大多是社会利益分配整体失衡造成,并不会因为法律公正而改善,何况在中国,司法系统的腐败亦是有目共暏,中国访民出了法院上访的比例最高超过一半,现在反而将缺失公信力的法院系统置身于社会矛盾冲突的最前沿,反而会引发新的社会矛盾,不过,中国政府也意识到这个问题,一项提高司法公信力的改革,正在随着信访法制化的改革同步进行。

5月21日,国家信访局召开电视电话会议,在全国信访系统开展一次大调研活动。多方信息证实,此次调研将围绕“信访纳入法制化”和“开创信访新格局”展开。相关人士称,最早在十八大之后,各级政府已经接到这一精神,其后相关工作一直在悄然推进,但直到5月才开始显现。

5月7日,中纪委信访室正局级纪律检查员、监察专员兼副主任张少龙表示,各级纪检监察机关要坚决杜绝一切“拦卡堵截”上访群众的行为。

张少龙表态之后,紧接着在5月8日,大陆媒体报道中国信访排名取消。报道称,今年3月之后,国家信访局再未向各省(市、区)下发“非正常上访”人次数的排名表。

从2005年《信访条例》修订之后,信访排名—直是中央约束地方积极解决群众反映问题和处理社会矛盾的附性手段,上访数量排名靠前,对诸多地方的基层干部来说,意味着将被纪委诫勉谈话,更严重者,甚至可能被组织部门免职。

此次取消这一刚性约束手段,显现出高层已经反思之前施压地方政府所产生的结果。事实上,在信访一票否决制的高压之下,尽管地方政府努力化解了大量社会矛盾,但对本级政府或本届政府无法解决的上访问题,却又往往不惜重金和各种违法手段围堵拦截访民,以求达到矛盾不上交的信访考核要求,故信访冲突在基层的激化程度反而更甚。

2005年《信访条例》修订之后,首次转变的考核标准显现,信访工作重心的全面转变已经开始。

纳入法制化轨道

在这次明确要求各省信访局所有领导不得缺席的电视电话会议中,新任国家信访局局长舒晓琴宣布,调研的出发点和落脚点都集中在“贯彻十八大精神开创信访新局面”上。

按照十八大的精神,将信访纳入法制化轨道的重心在法院。

据山西省高级人民法院工作人员透露,十八大之后,发往各地的通知明确提出,今后凡是涉法信访在法院判决前,信访系统不予接收;法院判断生效后,信访系统亦以法院判决为最终处理结果,不再接受当事人信访要求。

在目前实行的二审终制之下'涉法案件经过初级人民法院判决之后,涉访双方未能达成一致,可上诉至中院再行裁决。如果在中院不能达成一致,可再次申诉,各级法院对涉访案件作出终审判决之后,必须逐层上报中央政法委备案。

此次针对信访工作的全国性调研,除信访系统外,重点领域还包括各涉法部门。5月22日上午,山西各地市检察院涉访部门负责人赶赴省城接受调研精神安排,不过,这一行动目前还在保密之中,多名检察官均以“目前还没有正式行文,一切都无法确定,不方便向外透露”,回绝采访。

根据修改之后的《民诉法》,检察系统对法院民事案件的监察力度将大大加强。对于法院系统来说,压力骤然增大。

为此,吕梁市中院成立了专项行动,集中优先处理赴京上访案件。审判委员会对赴京上访案件,保持一事一议、每事必议的高压态度。并在6月初,专门成立了督导组,督促各县尽力完成此项工作。

此前山西省高院为此专门对各地中院涉访部门负责人集中培训了一次。

诸多基层干部对这一新局面,保持着巨大的关注,“从两会之后,不再对地方信访人员进行排名”的事实,在这两个多月来,—直在让基层干部对下一步信访工作充满猜测。

对于长期困于信访压力的他们来说,取消信访排名无疑是翻天覆地的转变,但两个多月以来,却一直未明确发文通知令他们左右为难。  

在黄喜民坐车返回家乡之时,一名吕梁街道办的干部,刚刚将一名上访者从省城接回。虽然排名不再,但通报却定期还在公布,各乡登记上访人数依旧一目了然。

在当地,信访人员在京或者省城超过三次,信访局就会提请纪委对乡干部进行诫勉谈话,再严重者,经党委通过,组织部门就会下达免职通知。

虽然在一些基层官员看来,不再公布信访排名,意味着取消排名考核已成事实,但考核压力的惯性,还是让他们不敢掉以轻心。一名乡党委书记称,中央说取消,但县里的考核还在,所以对他们来说,取消排各一点变化也没有。

在困惑中等待改革的基层干部甚至有些忐忑,一位多年负责接访的县公安局副局长说,“越是平静,我们反而越发紧张,总觉得这次要大变”。

信访系统内部则对这一改革意向大为欢迎,山西省信访局一名处长表示,“信访主要责任由政法委来承担,那我们压力就要相对小得多”。

信访洪峰

令各部门干部避之不及的信访,最初并不是包纳各种社会问题的万能容器。

中共信访制度的产生可以追溯到长征之后,作为中央和群众之间沟通和反映信息的主要渠道,直至“文革”前,群众来信常常作为大型运动前的民意表达,如三反五反运动均是在《人民日报》刊登相关的群众来信之后启动。

1976年“文革”结束后,大量要求解决遣返、上山下乡、平反后的工资工龄、恢复城市户口等历史遗留问题的来信,促使信访系统的职能从民意沟通转向化解社会矛盾。直到1995年颁布《信访条例》,信访已经成为法律之外保护普通群众权益的微调机制。

此后,在“三农”问题、国企改制、退耕还 林、土地征用、房屋拆迁中,信访系统一直担当着对社会转型和体制变革利益分配失衡所产生的社会矛盾进行再调节的职能。

但随着社会经济发展,历年矛盾积压迭加,最终在21世纪初形成信访洪峰,信访局社会调解员的身份已经难以满足诉求。据统计仅在2003年7月到明间,到北京市委门前上访的就达1.9万人次,到中纪委门前上访的人员达1万多人次,大量信访让各单位信访部门无力应对。

信访诉求爆炸促使这一制度再度改革在胡、温分别批示后,信访工作改革开始,人大监督、联席会议、信访听证、下访、接访制度相继出台,核心目标是当地问题当地解决,减少赴省进京上访。

2005年5月1日,新修订的《信访条例》为这一目标提出刚性约束,各地信访登记实行排名制,凡是上访人数超过标准,对当地干部任免一票否决。

这一制度令基层官员有了压力和解决矛盾的动力,各地纷纷开始实行寸巴手开门大接访下访排查难题等制度。

但社会变革中的大量问题在基层无力也无法解决,这一制度的结果是不仅大量访民的问题无法解决,矛盾积累,各级政府亦疲于接访,用于“维稳”的人力、财力愈发惊人。

“每次赴京接一个人,花费至少在3万元”,山西一名乡干部介绍,诸多变通办法由此产生。有老访民曾介绍,部分访民每到两会等“敏感时期”,便向所在乡镇报告要去北京打工,当地接到电话之后确定其行踪,便马上派人将其追回,给予与打工收入相当的费用,以求各自平安。

信访压力之下,当地政府除了足额保证接访费用之外,还纷纷出台维稳专项基金,由各单位共同出资,滚动使用,作为息访补偿。

公开文件显示,江西、山东等地对这一基金的额度基本控制每人在5万元以内,超过这一金额的特别个案,需领导组统一研究通过后才能支付。基金使用完后,再由各单位补充。

当然政府也并不总是成为访民的谈判对象,对于一些坚持上访威胁到地方官员仕途的访民,政府也使出狠招,以“敲诈政府”、“诽谤”、“妨碍公务”等理由将访民关押判刑的情况也时有发生。

根据公开报道,在北京和一些省会城市,除了用于关押访民的“黑监狱”外,协助政府收押和控制访民的精神病院颇为常见,而在黑监狱内强奸访民、毒打访民的事,亦时有发生。这些极端行为让“截访”—直处于激烈的指责之中,8年来,尽管《信访条例》的压力促使一大部分信访问题被解决,但信访矛盾反而愈加激烈。

利益失衡难题依旧

基层政府一方面无力完全化解社会矛盾,另一方面又被信访指标一票否决的监督高压所迫,信访矛盾激化与按闹分配的尴尬局面同时彰显。

此次高层提出强化司法系统作用,正是想依靠依法判决的权威性作为最终裁决,在一定程度上避免信访系统无统一标准依据,协调机制最终在一票否决压力下,促成越访赔偿越高的恶性循环,以消除现有的重信重访压力。

山西省信访局一位干部称,上访妈妈唐慧被再次立案,浙江高调审判叔侄赔偿案,都让他们感到司法系统已经开始发力。未来解决问题的主渠道肯定会转向司法,信访系统的协调者身份将会逐渐淡出。但信访体制的研究者对此并不乐观。

事实上,涉法上访在司法系统解决这一原则,早在2009年已经提出。其时发布的《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》强调,对群众来信和初访反映的问题,能解决的立即解决,除法律另有规定的外,原则上要在60日内解决,并回复当事人。

《意见》当时已对涉法涉诉信访反复申诉提出采取信访终结机制。其时规定,经过公开公证的听证等程序后,由省级以上政法机关审核后,按有关规定作出终结决定,各级政法机关不再受理、交办、通报,以维护司法裁判的权威性和终局性。

但时至今日,这一规定并未成为现实。信访考核压力让访民更乐意不断在信访渠道获得更多利益,依法解决的愿望,依旧深陷于双方“斗智斗勇”的信访困境中。

而据清华大学课题组的研究,目前的信访以征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益、养老保障等诉求基本属于利益为主,这些利益诉求背后大多是社会利益分配整体失衡造成,并非司法判决所能解决,而多数访民对于司法系统也缺乏信任。

事实上,即便是司法公正的判决,由司法判决取代信访无依据标准赔偿的不足,依然有天生缺陷,比如,一起交通致死事故,法院判断肇事者赔偿死者合理经济补偿,但肇事者本身一贫如洗,无力赔偿,受难家属自然还要上访。一位基层公安局长亦对司法系统改善信访困局并不看好。

不过也有学者认为,作为一种改进机制,此次改革可参照之前信访解决“文革”遗留问题时所采取的办法,将主要信访问题明确分类,并对各类别制定统一标准、统一处理。而司法系统本身具备的权威统一标准特性,较之当年仅以政策依据快刀斩乱麻式的解决问题,应该更具有效率。

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