内地空难调查制度新尝试

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伊春空难是新中国成立以来第一次正式全文公布空难事故调查报告

中国内地到现在依然没有相对专业的空难调查组织。而每当有事故发生时,空难的调查组一般则是由安监、监察、民航部门以及事发地所在的政府机关临时组成。

2000年以来,中国境内发生过十余起空难事故。从几次空难事故的处理与信息发布的效果来看,伊春空难的调查标志着中国的空难调查制度的逐渐完善。

2012年6月29日,伊春空难发生一年多后,国家安全生产监督管理总局公布了伊春空难的事故调查报告。

这在中国空难事故中尚属首次。“这是个值得纪念的事件,因为这是新中国自成立以来第一次正式全文公布了空难事故调查报告。”长期代理空难案件的律师郝俊波说。

保护航空企业?

2006年底,在包头空难2年后,国家安全生产监督管理总局、监察部举办新闻发布会,公布了包头空难原因。“这算是一个过渡,此前的空难都没有公布过。”

“现在是行政机关勒令在一段时间内公布,主动公布其实是更好的,也是对公众负责。”郝俊波说。

“新闻发布会和事故调查报告的公布是两个概念,新闻发布会的通报根本不是一份正式的空难调查报告。调查报告要有全部事情的来龙去脉、处理结果,而且要通过媒体的形式对外公布,让大众知道。”北京蓝鹏律师事务所律师张起淮说。

在现行法律下,当事人及遇难者家属要求公开调查报告只能依据政府信息公开条例。“调查报告也不一定会给家属要求赔偿带来便利,”张起淮解释为什么中国此前都没有公布过的原因,“国家这样做是为了保护航空企业。”

事故发生后,有调查组会到现场取证,并对其进行物理分析。关于黑匣子的内容,按照国际惯例是可以公开的。但在我国,国家保密局和民航总局不愿公开录音内容,这是因为中国官方对录音把握的尺度尚存在一些不确定因素。

根据2007年颁布的《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》,调查报告应当尽快完成。而由民航总局组织的事故调查,应当在事发后12个月内向国务院提交调查报告。

即便这样,在伊春空难之前,中国的空难报告也很少在媒体上公布。更多的内容只是公布在民航总局的专业网站上。

“民航局是个行政机关,与民航公司之间有千丝万缕的联系,包括领导间互相调配使用。事故发生后,总局调查民航公司,调查结论恐怕会受到影响。”张起淮还认为,没有及时地公开调查报告跟国家扶持民航业发展的政策有一定关系。

缺乏独立专业调查组织

在一些西方发达国家,设有独立于交通运输部门的事故调查机构,如美国的NTSB。这样调查机构便可以在部门资源共享、历史事故共因分析、调查技术共享等方面具有一定的优势。荷兰则更加看重事故的独立调查的重要性。他们已经从原先单一的交通运输部门发展到其他相关部门,独立调查的范围覆盖了交通运输、企业生产、国防、自然灾害、环境和健康等多个领域。

还有一些国家是在单一的运输部门下设立多个国家参与的事故调查委员会。如空中运输事故调查委员会。该机构是独联体跨国航空委员会下的一个专门小组,由12个前苏联成员国组成。由于交通运输跨国跨境的特点,类似的事故调查部门形式在欧洲也备受推崇,如2000年,欧盟的欧洲安全、可靠性和数据协会设立了特别专家小组负责事故调查工作,范围涵盖交通运输、危险物质的生产过程和储存、能源生产方面。

2013年1月,中国澳门特别行政区通过了《民航意外事故调查及航空安全数据保护法》。之后,根据该法,澳门拟成立意外预防及调查小组(暂名)来负责民航意外及事故的调查工作。澳门民航局航空标准暨执照部适航事务厅长黎振荣说,目前该局局长已在局内委任四名具机师及飞机维修工程师资格的人士担任调查员。未来会继续加强民航事故调查的培训工作,增加民航领域内不同专业范畴的调查员。

澳门还与法国建立了航空意外调查合作的关系。澳门对于民航事故调查负责人在内的调查人员并不要求是民航局内部人员。

与这些专业、独立的调查机构相比,中国内地到现在依然没有相对专业的空难调查组织。而每当有事故发生时,空难的调查组一般则是由安监、监察、民航部门以及事发地所在的政府机关临时组成。

中国对民航事故的调查规定,集中体现在民航总局发布的《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》里。该规定明确了调查组应当履行的职责;查明事实情况;分析事故、事故征候原因;作出事故、事故征候结论;提出安全建议;完成调查报告等。

如何成立专业、独立的事故调查组织,如何让更多更加专业的专家参与事故调查,信息如何有效及时公开,这些难题依然等待破解。

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